«Una moderna società per azioni del tipo public company
non deriva i suoi diritti e poteri dai principi della proprietà privata.
I suoi poteri derivano dalla legge.
[…] può essere detta, in senso proprio, una proprietà collettiva»
(Woodrow Wilson, presidente USA – 1913)
Lo scorso 16 novembre è stata adottata la Direttiva della Commissione Europea[1] n. 2006/111 relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri dell’Unione Europea e le loro imprese pubbliche nonché alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese.
Risulta sicuramente attualissimo il tema, e non solo per le vicende nostrane (vedasi il caso Alitalia), e più che tempestivo l’intervento normativo dell’istituzione di Bruxelles in proposito.
Ricordiamo, innanzitutto, che lo strumento della direttiva comunitaria, così come dispone l’art. 249, comma 3, del Trattato di Roma (TCE)[2], «vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi», comportando dunque un successivo comportamento attivo da parte dello Stato (o degli Stati) cui l’atto si rivolge al fine di attuare effettivamente le prescrizioni contenutevi.
Ma veniamo ai contenuti della presente direttiva che va ad innovare e completare la precedente normativa comunitaria sostituendola ed offrendo un quadro organico ed uniforme in un ambito fortemente sensibile, quello delle aziende in mano pubblica, le cosiddette public companies.
Il legislatore comunitario prende le mosse dalla considerazione del fondamentale ruolo che le imprese pubbliche assolvono nell’economia nazionale di ciascuno Stato membro e dalla contestuale necessità che anch’esse, e i soggetti pubblici che le controllano, rispettino le norme per la libera concorrenza che regolano il mercato europeo, ivi compreso il divieto condizionato di erogare aiuti pubblici a sostegno di alcune aziende[3]. E questo al fine di non perturbare il regolare funzionamento del libero mercato attuato tra gli Stati membri della Comunità.
Inoltre, risulta imprescindibile la salvaguardia del precetto che discende dall’art. 295 TCE per il quale, nell’applicazione delle regole di concorrenza, bisogna evitare ingiustificate discriminazioni tra imprese pubbliche e private e, comunque, deve rimanere del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente nei diversi Paesi.
Sino a questo punto, come stiamo vedendo, la direttiva in esame non ha ancora fornito un quadro definitorio che permetta agli operatori di identificare in maniera univoca le fattispecie di cui trattasi ma si dilunga su considerazioni preliminari, per l’appunto i “considerando”, che rivestono una funzione comunque fondante nella struttura dell’atto normativo e nella successiva attività interpretativa ed attuativa dello stesso.
Su questa linea, la Commissione rammenta di avere il dovere di accertarsi che gli Stati membri non concedano alle imprese, sia pubbliche che private, alcun tipo di aiuto che risulti incompatibile con il mercato comune e riconosce che l’esecuzione di tale compito può essere ostacolato dalla complessità delle relazioni finanziarie intercorrenti tra poteri pubblici nazionali e imprese pubbliche. Risulta, dunque, urgente rendere trasparenti tali relazioni al fine di permettere un’applicazione efficace ed equa a tutte le imprese delle norme sugli aiuti di stato.
Ed in questo settore non è possibile giungere ad una vera trasparenza senza nettamente distinguere il ruolo del soggetto pubblico all’interno delle public companies: ruolo che a volte sarà di proprietario, altre volte di titolare di una pubblica potestà. In entrambi i casi, però, è indiscutibile che i poteri pubblici esercitino un’influenza dominante sul comportamento delle imprese pubbliche, tanto nel caso in cui essi ne siano proprietari o detengano una partecipazione maggioritaria, quanto in virtù del potere che detengono nei relativi organi di gestione o di sorveglianza, per via di disposizioni statutarie o per il fatto della ripartizione delle azioni (si vedano gli esempi italiani di detenzione della cosiddetta golden share, o quota di controllo, da parte del Ministero del Tesoro di società di interesse pubblico). Se aggiungiamo anche il fatto che gli Stati europei presentano al loro interno strutture territoriali amministrative diverse tra loro e molto articolate in ciascun ordinamento e che la presente direttiva deve riguardare le autorità pubbliche di qualsiasi livello e in ciascun Paese, risulta evidente l’urgente necessità di giungere ad una definizione uniforme di alcuni termini, quali «poteri pubblici» e «imprese pubbliche».
Particolare attenzione dovrà essere data alle informazioni riguardanti l’assegnazione, diretta da enti pubblici ed indiretta tramite istituti finanziari pubblici, di risorse pubbliche a imprese sia pubbliche che private e ciò introducendo l’obbligo del rispetto del principio della chiarezza nella redazione delle scritture contabili di dette società che devono tenere una contabilità separata per le distinte attività esercitate. Gli Stati membri e gli organi della Commissione europea dovranno avere regolare accesso alle informazioni di cui sopra, anche qualora fossero ritenute sensibili per la competitività dell’azienda. Sicuramente necessario sarà assicurare il riserbo totale circa le informazioni raccolte.
Nelle scritture contabili devono essere distinte le diverse attività, individuando i costi e i ricavi relativi a ciascuna di esse e specificando i metodi di imputazione e di ripartizione dei costi e dei ricavi. Una simile contabilità separata deve riportare, da un lato, i prodotti ed i servizi per i quali lo Stato membro ha riconosciuto all’impresa diritti speciali o esclusivi o ha affidato all’impresa la gestione di servizi d’interesse economico generale e, dall’altro, ogni altro prodotto o servizio sul mercato dei quali opera l’impresa medesima. L’obbligo di tenere una contabilità separata non deve peraltro applicarsi alle imprese le cui attività siano limitate alla prestazione di servizi di interesse economico generale e che non esercitino attività alcuna al di fuori dei suddetti servizi.
Chiedere agli Stati membri di provvedere affinché le imprese in oggetto tengano una contabilità distinta costituisce il modo più efficiente per garantire l’equa ed efficace applicazione delle regole di concorrenza alle imprese stesse.
Entrando nel dettaglio del disposto dall’articolato della direttiva, l’art. 1 prevede che gli Stati membri della Comunità assicureranno la trasparenza delle relazioni finanziarie tra i poteri pubblici e le imprese pubbliche dando visibilità, nei modi previsti dalla stessa direttiva, a:
a) le assegnazioni di risorse pubbliche dai pubblici poteri direttamente alle imprese pubbliche;
b) le assegnazioni di risorse pubbliche dai pubblici poteri tramite intermediari;
c) l’effettivo uso di tali risorse.
Dalla tenuta delle contabilità separate delle aziende dovranno inoltre risultare chiaramente i costi e i ricavi delle differenti attività ed i metodi di imputazione degli stessi costi-ricavi alle varie attività.
L’art. 2 detta, finalmente, l’impianto comune che uniforma l’utilizzo dei termini, almeno ai fini della presente direttiva.
E, quindi, per «poteri pubblici», si intendono tutte le autorità pubbliche, compresi lo Stato, le amministrazioni regionali e locali e tutti gli altri enti territoriali; per «impresa pubblica», ogni impresa nei confronti della quale i poteri pubblici possano esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o in forza di legge.
Tale influenza dominante è presunta nei casi in cui i poteri pubblici detengano, direttamente o indirettamente, la maggioranza del capitale sottoscritto dell’impresa, o dispongano della maggioranza dei voti attribuiti alle quote emesse, o possano designare più della metà dei membri dell’organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza dell’impresa.
Specifica attenzione è riservata alle imprese pubbliche la cui principale area di attività, corrispondente almeno al 50 % del fatturato annuo totale, rientri nel settore manifatturiero.
Inoltre, si rammenta che sono «imprese soggette all’obbligo di tenere una contabilità separata», quelle che fruiscono di diritti speciali o esclusivi riconosciuti da uno Stato membro o sono incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale a norma dell’art. 86 TCE, o che ricevono compensazioni in qualsiasi forma per prestazioni di servizio pubblico in relazione a tali servizi e che esercitano anche altre attività.
Lo stesso articolo ricorda che sono «diritti esclusivi», i diritti riconosciuti da uno Stato membro ad un’impresa mediante qualsiasi disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa che riservi alla stessa, con riferimento ad una determinata area geografica, la facoltà di prestare un servizio o esercitare un’attività e «diritti speciali», i diritti riconosciuti ad un numero limitato di imprese mediante qualsiasi atto dispositivo che, con riferimento ad una determinata area geografica limiti a due o più, senza osservare criteri di oggettività, proporzionalità e non discriminazione, il numero delle imprese autorizzate a prestare un dato servizio o una data attività, o designi, senza osservare detti criteri, varie imprese concorrenti come soggetti autorizzati a prestare un dato servizio o esercitare una data attività, o conferisca ad una o più imprese, senza osservare detti criteri, determinati vantaggi, previsti da leggi o regolamenti, che pregiudichino in modo sostanziale la capacità di ogni altra impresa di prestare il medesimo servizio o esercitare la medesima attività nella stessa area geografica a condizioni sostanzialmente equivalenti.
All’art. 3 vengono specificate le relazioni finanziarie tra poteri pubblici e imprese la cui trasparenza è da assicurare. Vale a dire:
a) il ripianamento di perdite di esercizio;
b) i conferimenti in capitale sociale o dotazione;
c) i conferimenti a fondo perduto od i prestiti a condizioni privilegiate;
d) la concessione di vantaggi finanziari sotto forma di non percezione dei benefici o di non restituzione dei crediti;
e) la rinuncia ad una remunerazione normale delle risorse pubbliche impiegate;
f) la compensazione di oneri imposti dai poteri pubblici (in pratica l’esenzione fiscale).
Il successivo art. 4 ribadisce l’obbligo per le aziende pubbliche di cui si tratta di tenere una contabilità separata come sopra specificato, mentre l’art. 5 prevede alcune categorie di imprese che, se pur pubbliche, non debbono osservare il predetto adempimento.
La norma che segue prevede l’obbligo per gli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché i dati relativi alle relazioni finanziarie restino a disposizione della Commissione per un periodo di cinque anni a decorrere dalla fine dell’esercizio finanziario nel corso del quale le risorse pubbliche sono state assegnate alle imprese pubbliche interessate. Contestualmente si prevede, in capo alla Commissione europea, un obbligo di riservatezza circa i contenuti di tali informative che potranno essere utilizzate per pubblicazioni di informazione generale o studi solo con l’omissione delle indicazioni individuali e specifiche relative alle singole imprese.
Dei risultati di questa attività, la Commissione, secondo quanto disposto dall’art. 9, provvederà ad informare regolarmente gli Stati membri. Stati membri che, dal canto loro, dovranno attivarsi per recepire ed attuare la direttiva nei propri ordinamenti interni dopo la sua entrata in vigore, il 20 dicembre 2006, secondo quanto ciascun sistema prevede.
[1] Cfr. Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea – GUUE, serie L n. 318 del 17 novembre 2006.
[2] Cfr. Trattato istitutivo della Comunità Europea – TCE, in http://eur-lex.europa.eu/it/treaties/dat/12002E/htm/12002E.html.
[3] Cfr. artt. 81 e segg. TCE.
