Immigrazione clandestina…: porto chiuso…

Siamo tolleranti e civili, noi italiani,

nei confronti di tutti i diversi. Neri, rossi, gialli.

Specie quando si trovano lontano,

a distanza telescopica da noi.

Indro Montanelli

Ciascuno dei numerosi episodi di immigrazione di cittadini extracomunitari verso l’Italia, che continuano ad avvenire nel basso mediterraneo, in cui gruppi di persone di ogni genere ed età tentano di attraversare il canale di Sicilia a bordo di natanti, inadeguati ad affrontare distanze marine significative, dovrebbe essere giuridicamente qualificato a seconda della dinamica dell’evento: le imbarcazioni in via di affondamento sono state soccorse in acque territoriali di un Paese costiero (es. Libia o Tunisia, Italia o Malta), o in acque internazionali? I “naufraghi” sono stati trasbordati su navi di Organizzazioni (private) battenti bandiera di uno Stato nazionale specifico, o su unità militari che agiscono in operazioni dell’Unione Europea, o di uno Stato nazionale sovrano (Malta, Italia, U.S.A. ecc.)? [1]

La normativa applicabile, dunque, dipende da ogni singolo episodio: regole di natura internazionale pattizia, o di origine comunitaria o ancora di diritto interno allo Stato nazionale; e a dimostrazione del fatto che il diritto è spesso questione di interpretazione dei commentatori, si è assistito al richiamo di diverse Convenzioni marittime internazionali, citate spesso ma non sempre a proposito, al fine di condannare il più recente comportamento delle autorità italiane all’atto di vietare l’attracco, nei porti del proprio territorio, di unità navali armate da Organizzazioni Non Governative straniere, colme di clandestini raccolti in mare aperto[2].

Tentiamo, dunque, di disegnare un quadro delle regole attualmente vigenti, al fine di poter valutare la legittimità dei provvedimenti delle autorità italiane, relativi all’accesso al proprio mare territoriale, cioè a quella fascia di mare lungo le coste che corrisponde alle esigenze di vita e di difesa della comunità statale e sulla quale lo Stato esercita la propria sovranità[3].

La Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (approvata a Montego Bay/Giamaica nel 1982)[4], stabilisce all’articolo 19 che il passaggio di una nave nelle acque territoriali di uno Stato è permesso “fintanto che non arreca pregiudizio alla pace, al buon ordine e alla sicurezza dello Stato costiero”[5].

Il comma 2 precisa: tra le attività che potrebbero portare a considerare il passaggio “non inoffensivo” c’è anche “g) il carico o lo scarico di materiali, valuta o persone in violazione delle leggi e dei regolamenti doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione vigenti nello Stato costiero”[6]. Quindi se c’è il sospetto che la nave possa violare le leggi sull’immigrazione, il diritto internazionale permette alle autorità italiane di impedirne l’ingresso nelle proprie acque territoriali[7].

D’altra parte, il Codice della Navigazione italiano stabilisce all’art.83 che “Il Ministro dei trasporti e della navigazione può limitare o vietare il transito e la sosta di navi mercantili nel mare territoriale, per motivi di ordine pubblico, di sicurezza della navigazione e, di concerto con il Ministro dell’ambiente, per motivi di protezione dell’ambiente marino, determinando le zone alle quali il divieto si estende”[8].

La decisione “politica” della autorità governative italiane di impedire l’accesso ai porti nazionali si è basata, dunque, su queste norme internazionali e interne, sulla scorta del “motivo di ordine pubblico” per cui l’ingresso di tanti individui nel nostro territorio fuori da ogni canale legale oltre che essere di sempre più difficile e costosa gestione materiale, potrebbe anche integrare il reato di “favoreggiamento dell’immigrazione clandestina”, fattispecie che dovrebbe essere accertata in ogni caso dall’Autorità Giudiziaria competente per territorio, nell’impossibilità concreta di verificare in tempi rapidi se ogni persona giunta sia in possesso dei requisiti per richiedere il riconoscimento del diritto di asilo, o sia un migrante per ragioni economiche, e dunque tecnicamente un “clandestino”[9].

Il reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, previsto dall’art. 12 del D.Lgs. n. 286/1998 (Disposizioni contro le immigrazioni clandestine), consiste nel compiere atti diretti a procurare l’ingresso illegale di una persona nello Stato[10]: I comma“…chiunque, in violazione delle disposizioni del presente testo unico, promuove, dirige, organizza, finanzia o effettua il trasporto di stranieri nel territorio dello Stato ovvero compie altri atti diretti a procurarne illegalmente l’ingresso nel territorio dello Stato, ovvero di altro Stato del quale la persona non e’ cittadina o non ha titolo di residenza permanente, e’ punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa di 15.000 euro per ogni persona”. Il comma 3 specifica che il colpevole di tale comportamento è punito negli stessi termini: “…nel caso in cui: a) il fatto riguarda l’ingresso o la permanenza illegale nel territorio dello Stato di cinque o piu’ persone; b) la persona trasportata e’ stata esposta a pericolo per la sua vita o per la sua incolumità per procurarne l’ingresso o la permanenza illegale; c) la persona trasportata e’ stata sottoposta a trattamento inumano o degradante per procurarne l’ingresso o la permanenza illegale; d) il fatto e’ commesso da tre o più persone in concorso tra loro o utilizzando servizi internazionali di trasporto ovvero documenti contraffatti o alterati o comunque illegalmente ottenuti; e) gli autori del fatto hanno la disponibilità di armi o materie esplodenti.[11]”

Il comma 4-ter continua: “Nei casi previsti dai commi 1 e 3 e’ sempre disposta la confisca del mezzo di trasporto utilizzato per commettere il reato….”. Il comma 7: “Nel corso di operazioni di polizia finalizzate al contrasto delle immigrazioni clandestine, …, gli ufficiali e agenti di pubblica sicurezza operanti nelle province di confine e nelle acque territoriali possono procedere al controllo e alle ispezioni dei mezzi di trasporto e delle cose trasportate, … quando, anche in relazione a specifiche circostanze di luogo e di tempo, sussistono fondati motivi di ritenere che possano essere utilizzati per uno dei reati previsti dal presente articolo. Dell’esito dei controlli e delle ispezioni è redatto processo verbale in appositi moduli, che e’ trasmesso entro quarantotto ore al procuratore della Repubblica il quale, se ne ricorrono i presupposti, lo convalida nelle successive quarantotto ore…”. Il comma 9-bis ulteriormente specifica: “La nave italiana in servizio di polizia, che incontri nel mare territoriale o nella zona contigua[12], una nave, di cui si ha fondato motivo di ritenere che sia adibita o coinvolta nel trasporto illecito di migranti, può fermarla, sottoporla ad ispezione e, se vengono rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento della nave in un traffico di migranti, sequestrarla conducendo la stessa in un porto dello Stato[13].”

Ci sono poi le regole internazionali sulla gestione dei soccorsi e salvataggio di vite umane in mare, che non interferiscono con le succitate norme relative all’esercizio della sovranità della Repubblica Italiana sul proprio territorio e mare annesso.

La Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (nota anche semplicemente come: SAR, acronimo di search and rescue)[14], è un accordo internazionale elaborato dall’Organizzazione Marittima Internazionale (IMO), volto a tutelare la sicurezza della navigazione mercantile, con esplicito riferimento al soccorso marittimo[15]. In base alla Convenzione tutti gli stati costieri del Mediterraneo sono tenuti a mantenere un servizio di S.A.R. (programma di assistenza e salvataggio ) e le Sar dei vari stati, tra le quali è suddiviso tutto il bacino del Mediterraneo, devono coordinarsi tra di loro. Secondo questa ripartizione, l’area di responsabilità italiana rappresenta circa un quinto dell’intero Mediterraneo; il governo di Malta, competente su una zona vastissima, si è sempre avvalso sinora della cooperazione dell’Italia per il pattugliamento della propria zona di responsabilità[16].

Infatti Malta, cerniera tra Europa ed Africa e al centro delle rotte dei migranti che dalla Libia e dalla Tunisia cercano di raggiungere i porti italiani, non interviene per prassi consolidata quando le imbarcazioni in difficoltà navigano nella sua area “Sar”[17]. In pratica, il Governo de La Valletta si è scelta, da tempo, la propria area di competenza in maniera del tutto unilaterale, e nonostante la Convenzione di Montego Bay, e quella di Amburgo, auspichino una collaborazione tra Stati costieri adiacenti, non esiste un accordo sul punto tra i due Paesi (Roma non ha mai riconosciuto la Sar maltese). Avviene, dunque, sistematicamente cheil Centro di Coordinamento regionale Sar di Malta non risponda alle imbarcazioni che la contattano, né intervenga quando interpellato dal Centro di Coordinamento regionale Sar italiana (IMRCC-Italian Maritime Rescue Coordination Centre). La mancata risposta dell’autorità maltese, tuttavia, non esime la singola imbarcazione, che ha avvistato il natante in difficoltà, dall’intervenire; a seguito della mancata risposta (o risposta negativa) della Sar maltese, l’imbarcazione chiederà l’intervento della Sar italiana che coordinerà l’intervento. Quindi, in caso di soccorso di migranti in mare, da parte di ONG o navi mercantili, e dopo aver attivato l’intervento della nostra Guardia Costiera, occorrerà stabilire il “place of safety”, il cosiddetto luogo sicuro[18]. Per l’Italia, il “place of safety” è determinato dall’Autorità Sar in coordinamento con il Ministero dell’Interno…

Molte ancora saranno le imbarcazioni che nel prossimo futuro cercheranno di portare dal nord africa il loro carico di esseri umani verso le coste europee fuori da ogni circuito legale; un fenomeno epocale che attende decisioni politiche precise, nazionali ed internazionali, ed opportuni adeguamenti delle norme giuridiche.

Inizierò a preoccuparmi della reputazione dell’America nel mondo

quando le persone da ogni angolo della terra

smetteranno di voler venire qui.

Paul Johnson

[1] Cfr. Alberto Monari, Kultunderground n.235-FEBBRAIO 2015: “Frontex…”, rubrica Diritto.

[2] Una Organizzazione non governativa (ONG) è un’organizzazione senza fini di lucro che è indipendente dagli Stati e dalle organizzazioni governative internazionali. Di solito una ONG è finanziata tramite donazioni oppure da elargizioni di filantropi, sebbene tutte quelle più grandi siano sostenute anche da denaro pubblico. Essa è gestita principalmente da volontari. Le ONG sono organizzazioni molto diverse tra di loro, sono impegnate in una vasta gamma di attività e assumono forme differenti nelle diverse parti del mondo. Alcune possono avere lo status di enti benefici, mentre altre possono essere registrate per l’esenzione fiscale basata sul riconoscimento di scopi sociali. Altre possono costituire dei fronti per interessi politici, religiosi o di altro tipo. Fonte Wikipedia.

[3] Tale fascia che si estendeva un tempo fino al limite massimo di gettata dei cannoni, è oggi fissata a 12 miglia dalla costa, limite “esterno” affermatosi nella prassi degli Stati ed è stato recepito anche dalla Convenzione di Montego Bay.

[4] La Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, o UNCLOS acronimo del nome in inglese United Nations Convention on the Law of the Sea, è un trattato internazionale che definisce i diritti e le responsabilità degli Stati nell’utilizzo dei mari e degli oceani, definendo linee guida che regolano le trattative, l’ambiente e la gestione delle risorse minerali. Fonte Wikipedia.

[5] Cfr. LEGGE 2 dicembre 1994, n. 689, Ratifica ed esecuzione della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, nonche’ dell’accordo di applicazione della parte XI della convenzione stessa, con allegati, fatto a New York il 29 luglio 1994. (GU Serie Generale n.295 del 19-12-1994 – Suppl. Ordinario n. 164, entrata in vigore 20/12/1994).

[6] Convenzione, PARTE II MARE TERRITORIALE E ZONA CONTIGUA, SEZIONE 3. PASSAGGIO INOFFENSIVO NEL MARE TERRITORIALE, SOTTO-SEZIONE A. NORME APPLICABILI A TUTTE LE NAVI, Articolo 19 – Significato dell’espressione “passaggio inoffensivo”

[7] Vedi “Migranti, perché Salvini può chiudere i porti (anche se la scelta fa discutere)” in http://www.ilsole24ore.com/ 10/06/2018.

[8] Regio Decreto 30 marzo 1942, n. 327 PARTE PRIMA – DELLA NAVIGAZIONE MARITTIMA ED INTERNA, LIBRO PRIMO – Dell’ordinamento amministrativo della navigazione, TITOLO TERZO – DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA, DELLA POLIZIA E DEI SERVIZI NEI PORTI, CAPO I – Dell’attività amministrativa e di polizia nei porti. Art. 83 – Divieto di transito e di sosta.

[9] L’immigrazione illegale (o immigrazione clandestina o immigrazione irregolare) è l’ingresso o il soggiorno di cittadini stranieri in violazione delle leggi di immigrazione del paese di destinazione. Fonte Wikipedia

V. anche Alberto Monari, Kultunderground n.249-APRILE 2016: “Diritto d’Asilo”, rubrica Diritto.

[10] DECRETO LEGISLATIVO 25 luglio 1998, n. 286,Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero. (GU n.191 del 18-8-1998 – Suppl. Ordinario n. 139 ), è la c.d. Legge “Turco-Napolitano”, dopo 20 anni dall’emanazione ancora vigente a disciplinare l’immigrazione in Italia. Più volte modificata negli anni (vedi Kultunderground n.89-SETTEMBRE 2002: “Bossi-Fini: breve commento alla nuova legge sull’Immigrazione”, rubrica Diritto), la legge n. 94 del 2009 introdusse, nel Testo Unico l’art. 10 bis, “ingresso e permanenza illegale nel territorio dello Stato”, il reato di “clandestinità” punibile con un’ammenda dai 5 mila ai 10 mila euro.

[11] Comma 3-ter: “La pena detentiva e’ aumentata da un terzo alla metà e si applica la multa di 25.000 euro per ogni persona se i fatti di cui ai commi 1 e 3: a) sono commessi al fine di reclutare persone da destinare alla prostituzione o comunque allo sfruttamento sessuale o lavorativo ovvero riguardano l’ingresso di minori da impiegare in attivita’ illecite al fine di favorirne lo sfruttamento; b) sono commessi al fine di trame profitto, anche indiretto”.

Comma 4: “Nei casi previsti dai commi 1 e 3 e’ obbligatorio l’arresto in flagranza”.

[12] Come si legge dall’art. 33 della Convenzione di Montego bay, “In una zona contigua al suo mare territoriale, denominata «zona contigua», lo Stato costiero può esercitare il controllo necessario al fine di: prevenire le violazioni delle proprie leggi e regolamenti doganali, fiscali, sanitari e di immigrazione entro il suo territorio o mare territoriale; punire le violazioni delle leggi e regolamenti di cui sopra, commesse nel proprio territorio o mare territoriale. La zona contigua non può estendersi oltre 24 miglia marine dalla linea di base da cui si misura la larghezza del mare territoriale“. A differenza delle acque territoriali, quindi, la Zona contigua non fornisce diritti sovrani allo stato costiero, ma solo diritti di controllo sulle navi in transito, tesi a prevenire o reprimere infrazioni alle sue leggi doganali, fiscali, sanitarie o di immigrazione. Fonte Wikipedia.

[13] Art.12 D.lgs 25 luglio 1998, n. 286, comma 9-ter: “Le navi della Marina militare, ferme restando le competenze istituzionali in materia di difesa nazionale, possono essere utilizzate per concorrere alle attività di cui al comma 9bis.”

[14] Siglata ad Amburgo il 27 aprile 1979 ed entrata in vigore il 22 giugno 1985.

[15] L’Organizzazione marittima internazionale, in acronimo IMO (International Maritime Organization) è basata su una convenzione autonoma delle Nazioni Unite incaricata di sviluppare i principi e le tecniche della navigazione marittima internazionale al fine di promuovere la progettazione e lo sviluppo del trasporto marittimo internazionale rendendolo più sicuro ed ordinato. Fonte Wikipedia.

[16] Repubblica di Malta, è un arcipelago situato al centro del Mediterraneo, nel canale di Malta, a 80 km dalla Sicilia, a 284 km dalla Tunisia e a 333 km dalla Libia, compreso nella regione geografica italiana. Di 316 kmq di superficie per 450 mila abitanti, è uno degli stati più piccoli e densamente popolati al mondo.

[17] La copertura giuridica di questo comportamento sarebbe garantita, per Malta, da uno “scambio di note” «concernente la dichiarazione relativa alla neutralità di Malta», datato 15 settembre del 1980. In questo documento il Governo Italiano riconosce «la neutralità del territorio su cui il governo della Repubblica di Malta esercita la propria sovranità, in relazione alla dichiarazione di neutralità emessa da quel governo». “Nel momento in cui l’Italia con questo atto riconosce la neutralità del nostro paese – ragionano i maltesi – automaticamente si candida a intervenire ogni volta che dovremmo farlo noi”. Vedi “Soccorso migranti, Malta all’attacco: spetta all’Italia per un accordo del 1980”, di Andrea Carli, http://www.ilsole24ore.com, 16/06/2018

[18] Il Corpo delle capitanerie di porto – Guardia costiera è uno dei corpi specialistici della Marina Militare italiana e svolge compiti relativi agli usi civili del mare, con funzioni di guardia costiera. Opera generalmente presso una capitaneria di porto. Fonte Wikipedia.

Alberto Monari

Alberto Monari, (Carpi, 28 giugno 1971), si è laureato in Giurisprudenza all’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, e si è specializzato in Diritto, Economia e Politica delle Comunità Europee presso il Collegio Europeo di Parma. Ha lavorato per associazioni di categoria, enti pubblici, aziende private e studi di consulenza sia in Italia che all’estero, sempre come esperto nel settore delle politiche e del diritto comunitario. Dal 2005 è Funzionario Ufficiale Giudiziario, fino al 2016 presso il Tribunale di Piacenza, attualmente presso il Tribunale di Modena. E’ appassionato di Storia, Politica, Arte antica e Internet. Collabora con Kult fin dal 3° numero (dicembre 1994).

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