Terrorismo internazionale e Nazioni Unite

Davanti alla commissione di certi atti lesivi di altrui beni giuridicamente tutelati, le società umane hanno in ogni tempo elaborato una serie di strumenti per riportare un certo qual ordine al proprio interno^[2]: si tratta delle leggi, ed in particolare delle leggi penali, che vanno a colpire coloro i quali si macchino di reati (i crimini e delitti di beccariana memoria^[3]), accompagnate da apparati più o meno sviluppati composti tra l’altro da magistrati, per valutare i comportamenti alla luce delle leggi, nelle appropriate sedi e con le opportune formalità, e da gendarmi, per assicurare onesti, nei sonni, e farabutti, nelle patrie galere.

La comunità internazionale, invece, pur annoverando al suo interno soggetti di diritto quali gli Stati, fondati su precisi ordinamenti, viene definita una società anarchica^[4] che solo recentemente e con grande fatica sta cercando di dotarsi di un’organizzazione per prevenire, perseguire e punire atti lesivi di beni di interesse comune e, tra questi, sicuramente dobbiamo annoverare la pace e la sicurezza internazionale.

Proprio queste due, la pace e la sicurezza internazionale, risultano importantissime per cercare di capire cosa potrà ora accadere in seguito ai tragici avvenimenti di New York e Washington.

Difatti, la Carta delle Nazioni Unite, sorta di costituzione di questa organizzazione internazionale di ispirazione universale^[5], al comma 1 del suo primo articolo proclama che lo scopo precipuo delle NU è quello di «mantenere la pace e la sicurezza internazionali» e, a questo fine, «prendere misure collettive efficaci in vista di prevenire ed evitare le minacce alla pace, e realizzare, con mezzi pacifici, conformemente ai principi della giustizia e del diritto internazionale, l’aggiustamento o il regolamento di controversie o di situazioni, di carattere internazionale, suscettibili di portare ad una rottura della pace»^[6].

Al successivo art.24, enunciando i compiti e poteri del Consiglio di Sicurezza, vero organo decisionale delle NU, gli si conferisce «la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali» e la possibilità di agire in nome e per conto di tutti gli Stati membri dell’Organizzazione nel provvedere a quei passi che simile responsabilità comporta^[7].

Di conseguenza, l’art.39 afferma che spetta al Consiglio di Sicurezza di constatare «l’esistenza di una minaccia contro la pace, […] di un atto di aggressione e […] decide quali misure saranno prese […] per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionali»^[8]. E proprio in virtù di tale prerogativa, nella seduta d’urgenza del pomeriggio del 12 settembre (giorno successivo ai tragici fatti), il Consiglio di Sicurezza, con la risoluzione S/2001/861, condannando categoricamente simili attacchi terroristici li definisce «una minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionali»^[9], sussumendoli nella fattispecie atta a far conseguire una risposta armata o meno a norma degli artt.40, 41 e 42 della Carta.

Sono queste le disposizioni che prevedono la possibilità per il Consiglio di Sicurezza di convocare le parti interessate prima di fare raccomandazioni o di decidere misure da prendere per rispondere adeguatamente a minacce alla pace ed alla sicurezza internazionali (art.40)^[10], di decidere quali misure che non implichino l’uso della forza armata (rottura delle relazioni diplomatiche, embargo parziale o totale) debbano essere prese per dare effetto alle proprie decisioni, invitando i Paesi membri delle NU ad applicarle (art.41)^[11] o, quale extrema ratio, di intraprendere con forze aeree, navali o terrestri, qualunque azione necessaria al mantenimento o al ristabilimento della pace e della sicurezza internazionali che si considerino violate (art.42)^[12].

Allo stato attuale^[13], dunque, il Consiglio di Sicurezza si è posto nella legittima situazione di adottare qualunque misura, che preveda o meno l’uso della forza armata, per rispondere alla minaccia purtroppo già manifestatasi nell’atroce attacco sugli Stati Uniti.

Tali misure prevederebbero la necessaria partecipazione degli Stati membri attraverso propri contingenti, nel caso di una operazione militare (le NU non dispongono di proprie truppe, ed i famosi caschi blu non sono altro che milizie nazionali che operano in particolari contesti sotto l’egida delle NU e con una copertura giuinternazionalistica), o mediante l’adozione di misure politiche, giuridiche e commerciali, nel caso di embargo o di rottura delle relazioni diplomatiche con un particolare Stato^[14]. E il Consiglio, nella risoluzione sopra richiamata, «si dichiara pronto a prendere tutte le misure necessarie per rispondere agli attacchi terrorristi dell’11 settembre», e ci terrei a sottolineare quel “tutte” che comprende con drammatica evidenza le misure implicanti l’uso della forza militare, quindi l’attacco armato militare.

Attacco armato che vedrà la comunità internazionale lanciarsi contro un nemico invisibile o quasi, in una guerra (il presidente Bush ha definito questa come la prima guerra del XXI secolo) che non possiamo prevedere su quale campo di battaglia verrà condotta, con quali armi, seguendo o violando quali regole, lasciando sul terreno quanti morti… perché non si avrà a che fare con uno Stato ben individuabile sulle cartine o con un personaggio-simbolo su cui concentrare la rabbia sociale (come l’Iraq di Saddam Hussein durante la guerra del Golfo nel 1991 o la Serbia di Milosevic nel 1999), e non sarà facile prendere i Bin Laden del momento e portarli sulla piazza globale per il linciaggio né togliere di mezzo tutti gli esaltati ortodossi, a qualunque religione appartengano, senza rischiare di scatenare reazioni incontrollate quali odi razziali verso un certo gruppo (i musulmani, gli arabi, quelli scuri di pelle…), e non sarà facile nemmeno condurre un’operazione militare scientifica bombardando a tappeto questa o quella zona di deserto per colpire qualcuno mentre altri dieci, cento, mille fanatici saranno pronti a farsi saltare in aria sulla Torre Eiffel a Parigi o in San Pietro a Roma.

Attacco armato che, peraltro, potrà legittimamente prendere anche un’altra via: quella della legittima difesa, individuale o collettiva, come riconosce l’art.51 della Carta^[15], da parte del Paese membro che sia stato oggetto di una aggressione armata. Nel caso di specie, dunque, gli Stati Uniti potrebbero, invocando il proprio naturale diritto di legittima difesa, adottare le misure che ritengono necessarie sia in forma individuale, in proprio, che collettiva, al fianco di alleati, e ciò con l’unica limitazione rappresentata dalla comunicazione delle misure adottare al Consiglio di Sicurezza che, comunque, potrà agire in qualunque momento nel modo che riterrà necessario per mantenere o ristabilire la situazione quo ante.

In quest’ottica di difesa collettiva, risultano poi rilevanti i seguenti artt.52, 53 e 54 della Carta, dal momento che viene riconosciuta la legittimità di accordi o organismi regionali che possano intervenire in questioni riguardanti il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali qualora compatibili con gli scopi ed i principi delle NU (art.52)^[16], prevista la possibilità per il Consiglio di utilizzare tali accordi o organismi per l’applicazione di proprie misure (art.53)^[17] ponendo quale unico limite quello di una piena e costante informazione del Consiglio stesso durante ogni azione intrapresa o prevista in virtù di accordi o organismi regionali^[18].

Ciò vorrebbe dire che, per esempio, un’organizzazione quale quella esistente in virtù del Trattato dell’Atlantico del Nord (NATO) potrebbe legittimamente intervenire per rispondere alla minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionali rappresentata dagli attacchi terroristi di New York e Washington prima e a prescindere da una qualsiasi pronuncia in merito proveniente dal Palazzo di vetro delle NU; e il nostro Paese è membro della NATO; e …

Confidiamo solo che il Signore tenga la Sua mano sulle teste di tutti noi, potenti e meno, che siamo solo Sue creature!

[1] Uno degli autori di questo articolo, Davide Caocci, solo cinque giorni prima dei fatti, si trovava all’interno della Torre n.2 delle Twin Towers del World Trade Center a New York, n.d.aa. ↑

[2] Un noto brocardo latino recita: «Ubi societas, ibi ius». ↑

[3] Cfr. C. Beccaria, Dei delitti e delle pene, Milano, 1991. ↑

[4] Cfr. G. Balladore Pallieri, Diritto bellico, Padova, 1974. ↑

[5] 189 sono gli Stati membri dell’ONU; gli unici Paesi a non esserne parte sono la Svizzera e lo Stato Città del Vaticano, che comunque vi hanno lo statuto di osservatori permanenti. ↑

[6] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 1. Les buts des Nations Unies sont les suivants: Maintenir la paix et la sécurité internationales et à cette fin : prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces à la paix, et réaliser, par des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international, l’ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix. ↑

[7] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 24. Afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom. ↑

[8] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 39. Le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux Articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. ↑

[9] Cfr. Résolution du Conseil de Sécurité S/2001/861 du 12 septembre 2001, 4369ème séance, Menaces à la paix et à la sécurité internationnales causées par des attaques terroristes. ↑

[10] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 40. Afin d’empêcher la situation de s’aggraver, le Conseil de sécurité, avant de faire les recommandations ou de décider des mesures à prendre conformément à l’Article 39, peut inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu’il juge nécessaires ou souhaitables. Ces mesures provisoires ne préjugent en rien les droits, les prétentions ou la position des parties intéressées. En cas de non-exécution de ces mesures provisoires, le Conseil de sécurité tient dûment compte de cette défaillance. ↑

[11] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 41. Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et peut inviter les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l’interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques. ↑

[12] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 42. Si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l’Article 41 seraient inadéquates ou qu’elles se sont révélées telles, il peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d’autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de Membres des Nations Unies. ↑

[13] L’articolo è stato chiuso dagli Autori lunedì 17 settembre 2001, n.d.aa. ↑

[14] Per embargo si intende la chiusura di ogni rapporto economico con un determinato Paese; questo può essere più o meno stretto e può riguardare tutti i settori o alcuni solamente (ad es. gli armamenti). Per rottura delle relazioni diplomatiche si intende il richiamo del proprio rappresentante diplomatico presso un determinato Paese ed il rinvio del rappresentante dello stesso con conseguente chiusura, temporanea o definitiva, dei rapporti tra i due Paesi. ↑

[15] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 51. Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Les mesures prises par des Membres dans l’exercice de ce droit de légitime défense sont immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité et n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu’a le Conseil, en vertu de la présente Charte, d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. ↑

[16] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 52. Aucune disposition de la présente Charte ne s’oppose à l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et les principes des Nations Unies. ↑

[17] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 53. Le Conseil de sécurité utilise, s’il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité; sont exceptées les mesures contre tout Etat ennemi au sens de la définition donnée au paragraphe 2 du présent Article, prévues en application de l’Article 107 ou dans les accords régionaux dirigés contre la reprise, par un tel Etat, d’une politique d’agression, jusqu’au moment où l’Organisation pourra, à la demande des gouvernements intéressés, être chargée de la tâche de prévenir toute nouvelle agression de la part d’un tel Etat. ↑

[18] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: Article 54. Le Conseil de sécurité doit, en tout temps, être tenu pleinement au courant de toute action entreprise ou envisagée, en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux, pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales. ↑