Autodeterminazione, indipendenza, secessione: lezione catalana

 

«Lo Stato è un fenomeno extra-giuridico di cui il giurista si limita a constatare l’esistenza»

(James R. Crawford)

 

In Catalogna, nelle scorse settimane, tra referendum popolare illegittimo e dichiarazione di indipendenza centellinata, fuga in Belgio del presidente della Generalitat, Carles Puigdemont, e arresto di parte del suo governo, si è consumato un tristissimo spettacolo davanti allo sguardo sconcertato di una comunità internazionale che non poteva prendere posizione, una Unione Europea che balbettava e una opinione pubblica che non capiva cosa stesse accadendo.

La nascita di un nuovo Stato è un fenomeno complesso e ancor di più se ciò avviene per secessione, distacco violento e conflittuale, dall’originario.

Periodicamente nel mondo assistiamo a rigurgiti nazionalistici che sfociano in richieste di indipendenza e autodeterminazione: poche sono quelle che si concretizzano in un nuovo soggetto statuale.

I motivi? Cerchiamo di esaminarli insieme approfittando del caso catalano.

 

Iniziamo a mettere un po’ di ordine sull’abusato principio di autodeterminazione dei popoli invocato da troppi per dare un fondamento giuridico alle diverse pretese indipendentiste e secessioniste.

Dal punto di vista del diritto positivo, è la Carta delle Nazioni Unite[1] del 1945 al suo art. 1.2 che pone a fondamento delle relazioni amichevoli tra le nazioni il rispetto dei principi di eguaglianza dei diritti e “self-determination of peoples”, riprendendoli poi al successivo art. 55 in tema di cooperazione economica e sociale e promozione dei diritti umani. Accenni dunque originariamente molto generali e di natura programmatica, tant’è che non se ne riscontra traccia nei capitoli XI e XII consacrati all’amministrazione dei territori ancora sotto controllo coloniale o amministrazione fiduciaria, e ciò per espressa volontà di Francia e Regno Unito, membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, desiderose di tutelare i propri possedimenti d’oltremare.

L’evoluzione della prassi internazionale e i movimenti di indipendenza hanno condotto nei decenni seguenti a una profonda trasformazione della composizione della comunità internazionale con la creazione di molti nuovi stati indipendenti e una generalizzata presa di coscienza che si è concretata nel 1966 nei due Patti internazionali sui diritti civili e politici[2] e sui diritti sociali, economici e culturali[3]. Il comune art. 1 recita perentorio: «1. Tutti i popoli hanno il diritto di autodeterminazione. In virtù di questo diritto, essi decidono liberamente del loro statuto politico e perseguono liberamente il loro sviluppo economico, sociale e culturale. 2. Per raggiungere i loro fini, tutti i popoli possono disporre liberamente delle proprie ricchezze e delle proprie risorse naturali, senza pregiudizio degli obblighi derivanti dalla cooperazione economica internazionale, fondata sul principio del mutuo interesse, e dal diritto internazionale. In nessun caso un popolo può essere privato dei propri mezzi di sussistenza. 3. Gli Stati parti del presente Patto, ivi compresi quelli che sono responsabili dell’amministrazione di territori non autonomi e di territori in amministrazione fiduciaria, debbono promuovere l’attuazione del diritto di autodeterminazione dei popoli e rispettare tale diritto, in conformità alle disposizioni dello Statuto delle Nazioni Unite», così espressamente statuendo per i popoli il diritto all’autodeterminazione politica e alla sovranità sulle proprie risorse naturali. Importante evoluzione si ha grazie a quanto disposto del n. 3 per il quale gli Stati parti sono tenuti ad adottare tutte le misure positive per consentire la realizzazione e il rispetto del diritto all’autodeterminazione e dei suoi corollari, così completando il diritto con un preciso obbligo positivo erga omnes.

Completamento di non secondaria importanza dal momento che una parte rilevante della dottrina giusinternaziolistica[4] continua a sostenere che i popoli non siano titolari di un vero e proprio diritto all’autodeterminazione bensì solo “meri beneficiari” dell’obbligo degli Stati a rispettare e compiere con il proprio dovere.

E ciò nella comprensibile esigenza di contemperare la “autodeterminazione” (principio o diritto che sia) con l’ulteriore e sacrosanto principio del rispetto della “integrità e unità territoriale” di ogni Stato.

Alla luce di quanto sopra e per giungere ad una sintesi, possiamo concordare con l’Associazione Spagnola dei Professori di Diritto e Relazioni Internazionali[5] e affermare che secondo il diritto internazionale generale vigente, la dottrina prevalente e la giurisprudenza delle giurisdizioni internazionali e la prassi delle Nazioni Unite il diritto all’autodeterminazione dei popoli può essere lecitamente invocato per rivendicare la indipendenza soltanto nei casi di popolazioni di territori coloniali o sottoposti a soggezione, dominazione o sfruttamento di un paese straniero.

Alla stessa stregua non si può escludere un diritto alla secessione per quelle comunità territoriali la cui identità etnica, religiosa, linguistica o culturale sia fatta oggetto reiterato di persecuzione da parte delle istituzioni del governo centrale o delle autorità locali, o i cui membri siano oggetto di discriminazioni gravi e sistematiche nell’esercizio dei propri diritti civili e politici tali per cui si producano violazioni generalizzate dei diritti umani fondamentali.

Ma nessuna di queste fattispecie si è data nel caso catalano. 

 

La definizione dei contenuti del principio di autodeterminazione dei popoli e il suo equilibrio con il rispetto della sovranità territoriale degli Stati è stata arricchita nel tempo da numerosi pronunciamenti di giurisdizioni internazionali.

Per esempio, già nel 1971 la Corte Internazionale di Giustizia riconobbe che, in virtù dell’affermarsi del principio di autodeterminazione, era da ritenersi legittima la revoca del mandato del Sudafrica sulla Namibia[6], e nel 1975 lo stesso principio venne richiamato per accompagnare il processo di decolonizzazione in atto nel Sahara occidentale durante la controversia con il Marocco[7].

È del 1986, invece, la presa di posizione della Corte sulla necessaria e contestuale applicazione dei due principi di autodeterminazione dei popoli e stabilità dei confini nella controversia tra Burkina Faso e Mali[8].

In seguito, i giudici dell’Aja ribadirono la portata erga omnes dell’interesse al rispetto del principio nel 1995, nel caso dell’invasione di Timor Orientale da parte dell’Indonesia[9], e nel 2004, quando dovettero esprimersi sulla costruzione da parte delle istituzioni israeliane del contestato muro nei territori occupati di Palestina[10].

Ultima importante sentenza in ordine di tempo è stata nel 2010 quella relativa alla dichiarazione unilaterale di indipendenza del Kosovo[11] nella quale la Corte ha ritenuto che nel caso di specie l’esercizio da parte del popolo kosovaro del diritto all’autodeterminazione, in particolare come extrema ratio, comportasse pure il diritto a separarsi dallo stato originario: la dichiarazione di indipendenza e la secessione, dunque, non configurava una violazione del diritto internazionale.

Significativo in questo procedimento il numero di Paesi che intervennero (più di 40) e i pareri difformi presentati: mentre 13 hanno sostenuto esplicitamente e con opinioni concordati il diritto alla secessione, 11 si sono fortemente opposti sostenendo la prevalenza del principio di salvaguardia dei confini e dell’integrità territoriale.

La miglior sintesi dello stato dell’arte la dobbiamo, però, ad un parere della Corte Suprema canadese del 1998[12] chiamata a esprimersi in merito al quesito posto dal Governo federale sull’esistenza nel diritto internazionale di una base di legittimità per una dichiarazione unilaterale dell’indipendenza del Québec (provincia francofona). La Corte stabilì che il principio di autodeterminazione può trovare applicazione in tre circostanze: due storicamente prevalenti, “esterne”, per le quali un diritto a separarsi dallo Stato sarebbe riconosciuto solo nei casi di dominazione coloniale o straniera; una residuale, “interna”, nei casi di sistematiche violazioni dei diritti umani ai danni di minoranze (etniche, culturali, linguistiche, religiose) commesse da organi governativi. Al contempo, però, i giudici canadesi dubitano sul consolidamento nel diritto internazionale di un vero e proprio diritto alla secessione come “ultimo rimedio”.

 

Da quanto detto, risultano chiare le condizioni che debbono realizzarsi per il legittimo esercizio del diritto all’autodeterminazione dei popoli ed è al contempo evidente il prevalente interesse di tutti i membri della comunità internazionale a tutelare l’integrità territoriale.

Situazione limite è quella in cui all’interno di un territorio determinate popolazioni vengano regolarmente escluse dai processi decisionali, non godano di forme legali di rappresentanza nelle istituzioni governative o siano fatte oggetto sistematico di violazioni dei diritti umani: anche in questi casi, tuttavia, la dottrina giusinternazionalista non è concorde nel riconoscere un vero “diritto alla secessione” come ultimo ricorso.

Prevalente sempre e comunque tanto in diritto internazionale generale quanto nei singoli ordinamenti costituzionali il principio di unità e integrità territoriale, e difficile sarebbe pensare il contrario per la necessità stessa della sopravvivenza dei soggetti statuali.

Inutile ribadire, in conclusione, come il caso catalano non presenti nessuna delle ipotesi sopra descritte per poter legittimamente invocare il diritto all’autodeterminazione e la susseguente secessione da Madrid: non siamo di fronte a un dominio coloniale o straniero e per di più il vigente ordinamento costituzionale spagnolo riconosce ampia autonomia di governo alla Generalitat catalana.

Appare quindi chiara la necessità che sia la politica, primariamente a livello locale, a doversi prendere in carico il tentativo di composizione di simili conflitti che, se lasciati a se stessi, conducono a degenerazioni laceranti nocive per tutti come purtroppo sta accadendo in Spagna.  

 

«Il successo o il fallimento di una secessione dipende secondo alcuni

non tanto dal diritto internazionale quanto dalla politica internazionale»

(John Dugard)