Quando capita una grande amnistia
[1] v’è chi si pente di non aver commesso
a suo tempo un delittuccio
che non sarebbe costato nulla.
Giovanni Papini
Il termine deriva dal greco
amnestía (αμνηστία) "dimenticanza”, e indica quel provvedimento legislativo di carattere generale (ed astratto, dunque l’istituto si distingue dalla “grazia”, atto particolare e specifico
[2]), con il quale lo Stato rinuncia a punire un determinato numero di reati. Essa si differenzia dall’indulto, con il quale lo Stato si limita a condonare una parte della pena inflitta a persone già condannate, senza che ciò produca estinzione del reato a cui la pena si riferisce.
In Italia, durante il periodo dei regni pre-unitari e del Regno sabaudo dal 1860, l'amnistia era prevista come un atto di clemenza che il sovrano concedeva con Regio Decreto in virtù dei poteri che gli spettavano, in pratica una “grazia” non diretta ad un singolo caso, ma generalizzata. Con la caduta della monarchia l'amnistia ha subito una progressiva evoluzione: con l'instaurazione della Repubblica, il Capo dello Stato è andato a sostituire il Sovrano anche se su impulso delle parti politiche, ma ne parleremo più in particolare oltre.
L’amnistia a sua volta può essere “generale” o “particolare”: la prima si riferisce, salvo eccezioni stabilite nei singoli provvedimenti, indistintamente a tutti i delitti punibili con pena detentiva non superiore nel massimo ad una certa misura (in genere, tre o quattro anni di reclusione) o con la multa (pena pecuniaria), e a tutte le contravvenzioni (fattispecie di reato meno gravi); la seconda comprende solo determinate categorie di reati (es. delitti commessi in occasione di manifestazioni politiche o sindacali, delitti in materia fiscale ecc.)
[3].
Dal punto di vista degli effetti, l’amnistia si distingue in “propria”, andando ad estinguere il reato quando il procedimento penale è ancora in corso, ed “impropria”, laddove intervenga dopo che è stata pronunciata una sentenza penale irrevocabile di condanna. E’ prevista dall'art. 79 della Costituzione
[4], e disciplinata dall'articolo 151 del Codice Penale, il quale stabilisce che essa non opera nei confronti dei recidivi (in genere non si applica a coloro che hanno riportato in precedenza condanne a pene superiori a due o tre anni di reclusione), e dei delinquenti abituali, professionali e per tendenza, salvo che la legge di concessione non disponga diversamente
[5]. Questi limiti sono evidentemente previsti al fine di non rimettere in libertà soggetti particolarmente inclini a commettere reati, o peggio socialmente pericolosi; tuttavia le statistiche indicano che, ad ogni provvedimento di clemenza, buona parte dei detenuti beneficiari, nel giro di poco tempo dalla scarcerazione, commettono nuovi reati, anche in conseguenza dell’assenza cronica di qualsiasi forma di assistenza al reinserimento sociale dei fuoriusciti stessi.
Tra le cause di estinzione del reato, l’amnistia è quella che solleva i maggiori problemi di “politica legislativa”. Con la sua applicazione l’autorità statale di fatto preferisce rinunciare temporaneamente all’applicazione della pena, piuttosto che riformare quei settori della legge penale che si dimostrano via via inadeguati alle esigenze della società; concetti come quello del “diritto penale minimo”
[6], idea per la quale, in estrema sintesi, i reati da punire con la sanzione, massimamente afflittiva, del carcere devono essere solo quelli più gravi, quelli (lesivi di diritti fondamentali da individuarsi secondo precise scelte etico-politiche), che rendono necessario uno strettissimo controllo del reo da parte degli organi responsabili della pubblica sicurezza, lasciando ad altre forme di sanzione (oggettivamente più efficaci in relazione al tipo di reato, si pensi a rilevanti sanzioni pecuniarie di fronte ai reati finanziari, o a forme estese e prolungate di interdizione a ricoprire determinati ruoli in ambito pubblico o privato, o altre forme di impossibilità a svolgere funzioni o a limitazioni negli spostamenti), la punizione delle forme meno gravi di comportamento antigiuridico. Questi principi, anche in forme “moderate”, non hanno mai trovato accoglimento nei diversi progetti di riforma (mai realizzati) del nostro sistema penale.
In Italia, dove quella del carcere è, di gran lunga, la sanzione più diffusa, l’amnistia viene impiegata, tradizionalmente, come uno strumento per fronteggiare (senza risolverla) la cronica inadeguatezza delle strutture penitenziarie, diminuendo temporaneamente l’affollamento degli istituti di pena, nonché per ridurre il carico di lavoro degli uffici giudiziari
[7]. Sono queste le ragioni per cui i provvedimenti di amnistia si sono succeduti con frequenza durante l’arco della storia giudiziaria italiana
[8].
Oltre a questi motivi di fondo, l’amnistia “particolare”, cioè limitata a specifiche categorie di reati, ha risposto a esigenze “politiche” di urgente soluzione, quali furono, ad es., le finalità di pacificazione nazionale dell’amnistia concessa nel 1946 per i delitti dei fascisti e dei partigiani durante la c.d. “guerra civile” italiana, tra 1943 e 1945
[9]. Non a caso le richieste di amnistia per i reati di terrorismo si sono richiamate a questo esempio storico di amnistia politica, anche se ben diverse apparivano, essere le condizioni dell’Italia dopo la caduta del fascismo e quelle negli anni successivi ai c.d. “anni di piombo”.
L’amnistia particolare può anche rispondere a esigenze di economia processuale connesse a mutamenti della disciplina di determinati settori dell’ordinamento: è questo il caso, per es., dell’amnistia per reati tributari del 1982
[10].
In seguito, il ruolo svolto dall’amnistia per fronteggiare la cronica crisi della giustizia penale si è trovato in contrasto con l’impostazione del nuovo Codice di Procedura Penale, entrato in vigore il 24 ottobre 1989
[11]. Lo stesso prevede, infatti, istituti e meccanismi di accelerazione del processo penale (dal “giudizio abbreviato” al c.d. “patteggiamento
[12]”, ecc.), basati su forme di giustizia negoziata. In caso di ammissione delle proprie responsabilità, da una parte l’imputato ottiene una consistente riduzione della pena rispetto a quella cui sarebbe condannato con il rito ordinario, oltre a non essere esposto alla pubblica celebrazione del dibattimento; dall’altro la più rapida conclusione del procedimento, senza dover ricorrere alla più garantita ma più lunga e complessa formazione della prova in dibattimento, consente all’amministrazione giudiziaria un notevole risparmio di risorse personali e materiali, che possono così essere concentrate per processi più gravi e impegnativi. E’ evidente che, ove l’amnistia dovesse continuare a operare come un mezzo ordinario e ricorrente di sfoltimento del carico giudiziario, nessun imputato avrebbe interesse a consentire ad una definizione accelerata del procedimento, ma cercherebbe di dilazionare il più possibile la conclusione, in attesa di una provvidenziale provvedimento di clemenza.
Sono queste le ragioni per cui dopo l’emanazione dell’ultimo Decreto di amnistia del 12 aprile 1990, emesso dal Presidente Cossiga per facilitare il passaggio tra il vecchio e il nuovo Codice di Procedura Penale, il Parlamento ha modificato l’art. 79 della Costituzione, al fine di rendere l’amnistia provvedimento assolutamente eccezionale. Mentre in precedenza l’amnistia e l’indulto erano concessi con Decreto del Presidente della Repubblica, su legge di delega delle Camere, approvata a maggioranza semplice, la Legge Costituzionale 6 marzo 1992 n.1 ha riscritto il testo dell’art.79, prevedendo che l’amnistia (e l’indulto) siano concessi con “
legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale”. La legge di concessione di amnistia (necessariamente una legge ordinaria), dunque, richiede una maggioranza molto ampia per la sua approvazione: la
maggioranza di governo non potrebbe in nessun caso votarla senza l'appoggio delle opposizioni, o almeno di una parte consistente di esse
[13]. Sono così rimasti esclusi dalla concessione del provvedimento i casi legati alle vicende di tangentopoli dei primi anni ’90, e alla corruzione nei partiti politici della c.d. Prima Repubblica, relativamente ai quali non si è mai formato un consenso parlamentare sufficiente ad accogliere le richieste più volte avanzate in tal senso. La maggioranza qualificata spiega anche perché nel procedimento di emanazione non sia più previsto l’intervento del Presidente della Repubblica, il quale, in precedenza, svolgeva una funzione di garanzia, volta ad evitare che potessero essere emanate amnistie coincidenti con gli interessi propri dei partiti di Governo. Logico corollario della nuova disciplina è che l’amnistia non può mai essere applicata a reati commessi successivamente alla presentazione del relativo disegno di legge (art.79 Cost. ultimo comma). Infatti, se l'amnistia si applicasse anche ai reati commessi dopo la presentazione del disegno di legge, si presenterebbe una situazione paradossale: chiunque potrebbe commettere uno dei reati per i quali è in discussione la legge, con la sicurezza di non dover mai scontare la pena prevista.
Risulta quasi banale concludere che l’istituto giuridico, non applicato in Italia da 23 anni, dal meccanismo ed effetti sul sistema giudiziario semplici, quasi auspicabili, richiede per la sua applicazione una rilevante scelta “politica
[14]”, per molti aspetti, nell’attualità del nostro Paese, piuttosto “complicata”, o meglio, tremendamente complicata…
Se mi salverò l'anima sarà solo per misericordia divina,
una specie di amnistia ultraterrena".
Giulio Andreotti
