Il Trattato sulla stabilità economica

 

 

«È stato elaborato con attenzione, perché la posta in gioco è alta,

 e redatto con rapidità, perché la crisi impone una risposta tempestiva»

(Herman Van Rompuy, Presidente del Consiglio Europeo, 2 marzo 2012)

 

 

Le ragioni del nuovo trattato

In seguito alla crisi economica e finanziaria che sta mettendo a dura prova il mondo intero negli ultimi quattro anni, gli stati membri dell’Unione europea hanno adottato misure e stanziato risorse sia a titolo individuale, che in quanto membri dell’UE e in ambito di altri consessi globali (primo fra tutti il Fondo Monetario Internazionale), sempre rincorrendo le quotazioni dei titoli provenienti dalle borse o i comunicati delle società di rating, raramente valutando con attenzione e criticità il sistema in cui ci si trova ad operare, le condizioni di detto ambiente e le potenzialità insite in un eventuale cambio radicale di prospettiva che solo un soggetto autorevole e significativo come la stessa UE potrebbe elaborare ed attuare.

Al di là di simili riflessioni, però, il 2 marzo scorso 25 Stati membri dell’Unione (quindi, tutti ad esclusione di Repubblica Ceca e Regno Unito) hanno firmato quasi sottotono un nuovo strumento pattizio che li impegna oltre i classici strumenti istitutivi[1]: si tratta del accordo dall’altisonante nome di trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’unione economica e monetaria[2].

Forse dimentichi di quanto già contenuto nei trattati esistenti per quanto riguarda i reciproci obblighi e impegni in materia economica e monetaria e le pertinenti competenze riconosciute alle istituzioni europee, abbiamo (e dico “abbiamo” perché il nostro Paese ha giocato un importante ruolo in questa partita) elaborato 16 articoli di tecnicismi la cui efficacia per contenere la crisi sarà ardua da provare ma i cui effetti sul rallentamento del processo di integrazione e rafforzamento della costruzione unionista sono indubbi e qui cercheremo di illustrarli.

 

I suoi contenuti

Balza subito agli occhi dell’analista attento come il dispositivo del primo comma dell’art. 1[3] strida fastidiosamente con l’impianto del sistema istituzionale pur affermando che «le parti contraenti, in qualità di Stati membri dell'Unione europea, convengono di rafforzare il pilastro economico dell'unione economica e monetaria adottando una serie di regole intese a rinsaldare la disciplina di bilancio attraverso un patto di bilancio, a potenziare il coordinamento delle loro politiche economiche e a migliorare la governance della zona euro, sostenendo in tal modo il conseguimento degli obiettivi dell'Unione europea in materia di crescita sostenibile, occupazione, competitività e coesione sociale», in quanto non si comprende il motivo per il quale si sia preferita la soluzione dell’accordo internazionale al di fuori del sistema dei trattati per risolvere una crisi che lo stesso sistema avrebbe potuto sicuramente affrontare e, forse, risolvere meglio e in tempi più rapidi, e ciononostante si richiami continuamente la conformità al diritto originario e derivato dell'Unione europea (art. 2, comma 1).

Ovvia la risposta alla implicita domanda: sganciarsi dalle strette maglie istituzionali europee e restituire il controllo dei giochi ai governi nazionali e, in particolare, a quei governi che si ritengono più virtuosi e responsabili nel panorama continentale (Francia e Germania in primis).

Pleonastica anche la previsione del comma 2 dello stesso articolo ove si afferma che il «trattato si applica nella misura in cui è compatibile con i trattati su cui si fonda l'Unione europea e con il diritto dell'Unione europea. Esso non pregiudica la competenza dell'Unione in materia di unione economica».

Ma veniamo ai contenuti dispositivi. Come recita la denominazione del nuovo strumento, gli ambiti su cui si troverà ad operare riguardano la statuizione tra le parti di un “patto di bilancio” (artt. 3-8), la realizzazione di un sistema di “coordinamento delle politiche economiche e convergenza” (artt. 9-11) e l’attuazione di un meccanismo di “governance della zona euro” (artt. 12-13).

La norma che ha fatto più discutere i media è stata quella che impone agli Stati membri di avere i bilanci nazionali in pareggio o in avanzo (art. 3).

Tale prescrizione sarà ritenuto rispettata se il bilancio nazionale sarà in linea con l'obiettivo di medio termine specificato per ogni paese nel patto di stabilità e crescita riveduto periodicamente, pur ammettendo un disavanzo strutturale dello 0,5% del PIL. Si prevede inoltre che, in caso di significative deviazioni dall’obiettivo (la cui definizione non trova però luogo nel testo del trattato), verrà «attivato automaticamente un meccanismo di correzione» che «include l'obbligo della parte contraente interessata di attuare misure per correggere le deviazioni in un periodo di tempo definito». Quali misure e in che “tempo definito” non viene precisato, mentre è prevista la competenza del Consiglio dell’UE e della Commissione europea al fine di monitorare l’attuazione dei programmi di partenariato economico e di bilancio che verranno posti in essere dai singoli Stati.

Il comma 2 dello stesso art. 3 prevede che gli Stati parte dovranno attuare gli obblighi previsti «tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale», inserendo quindi il cosiddetto “vincolo di bilancio” all’interno delle proprie carte fondamentali: impegno questo già assunto anche dal Governo italiano ma che fa sorridere alquanto tecnici e meno tecnici cittadini dal momento che ci si domanda se sia sufficiente inserire un tale obbligo all’interno della Costituzione per raggiungere l’obiettivo o se, invece, siano necessarie idonee misure di politica economica inserite all’interno di una più complessiva riforma sistemica.

Il controllo sul recepimento di tale norma è affidato alla Corte di giustizia dell'Unione Europea che può adottare pronunciamenti recanti sanzioni economiche per le parti inadempienti.

All’art. 6, si prevede un generico obbligo di comunicazione dei «rispettivi piani di emissione del debito pubblico» delle parti al fine di «coordinare meglio le emissioni di debito nazionale previste», a fronte di una richiesta (forte dell’Italia e osteggiata dalla Germania) di prevedere la possibilità di emettere titoli di debito garantiti dalla BCE o, almeno, da più stati a ciò interessati e disposti.

Per quanto riguarda i casi di violazione o mancato rispetto delle obbligazioni contratte, l’art. 8 prevede un rinvio alla giurisdizione della Corte di giustizia che potrà essere adita da qualunque altra parte contraente e comminare sanzioni anche economiche in misura comunque non superiore allo 0,1% del PIL dello Stato contro cui si agisce.

Il secondo caposaldo del trattato regola il coordinamento delle politiche economiche e la convergenza: per far questo, «le parti contraenti si impegnano ad adoperarsi congiuntamente per una politica economica che favorisca il buon funzionamento dell'unione economica e monetaria e la crescita economica mediante una convergenza e una competitività rafforzate. A tal fine le parti contraenti intraprendono le azioni e adottano le misure necessarie in tutti i settori essenziali al buon funzionamento della zona euro, perseguendo gli obiettivi di stimolare la competitività, promuovere l'occupazione, contribuire ulteriormente alla sostenibilità delle finanze pubbliche e rafforzare la stabilità finanziaria» (art. 9).

Dispiace dirlo, ma anche in questo caso la genericità del dispositivo non ispira fiducia circa l’efficace perseguimento degli obiettivi che ci si propone pur se, ai successivi artt. 10 e 11, si richiami espressamente la possibilità di avvalersi, «se opportuno e necessario, di misure specifiche (…) e della cooperazione rafforzata» nonché «di discutere ex ante e, ove appropriato, coordinare tra loro tutte le grandi riforme di politica economica che intendono intraprendere».

L’ultimo pilastro del nuovo strumento patrizio, è rappresentato dagli ulteriori strumenti di coordinamento di cui si desidera dotare il sistema di governance dell’eurozona. Da subito, l’art. 12 formalizza in maniera quasi schizofrenica l’istituzione di “incontri informali” dei capi di Stato e di governo delle parti contraenti aderenti alla moneta comune in occasione dei Vertici euro. A tali “riunioni informali formalizzate” è invitato il presidente della Banca centrale.

Ove opportuno, e almeno una volta all'anno, i lavori verteranno su questioni specifiche di attuazione del trattato.

Questione non secondaria, ma presa in considerazione solo marginalmente all’art. 13, è il ruolo dei parlamenti nazionali dei paesi membri e dello stesso Parlamento europeo nel processo di definizione delle politiche economiche e di bilancio e negli specifici ambiti di applicazione del trattato: a essi si riconosce la facoltà di organizzarsi per delle “discussioni”, dunque senza alcuna rilevanza ai fini normativi e di reale governance.

In chiusura, l’art. 14, al suo secondo comma, stabilisce che il trattato entrerà in vigore il 1º gennaio 2013 a condizione che sia stato ratificato da 12 Stati membri della zona euro e sarà poi aperto all'adesione degli altri Stati membri dell'UE (art. 15).

 

Lo scopo proclamato poi dall’ultima norma del documento, è quello di incorporare il contenuto del presente trattato nell’ordinamento giuridico dell'UE entro cinque anni dalla sua entrata in vigore, «sulla base di una valutazione dell'esperienza maturata in sede di attuazione» e «in conformità del trattato sull'Unione europea e del trattato sul funzionamento dell'Unione europea» (art. 16).

 

Le possibili conseguenze

Ma veniamo ad alcune considerazioni circa le conseguenze che l’entrata in vigore di questo trattato potrà avere ai vari livelli.

A livello di Unione europea, è indubbio che l’opzione del metodo intergovernativo scelta dai governi dei paesi membri per affrontare la crisi e proporre questo rimedio sia sintomo inequivocabile della perdurante sfiducia nelle istituzioni e negli strumenti unionisti nonostante la storia pluricinquantennale del cammino comune.

Questo fatto, inoltre, non potrà che pregiudicare ulteriormente il futuro sviluppo della coesione europea, indebolire il peso di soggetti quali il Parlamento e la Commissione europea (che vivono già ora una forte crisi di identità) e minare i passi dell’auspicato rafforzamento della costruzione di una reale Unione politica.

Difatti, le istituzioni vengono tenute ai margini dei giochi e si riconoscono loro solo competenze marginali e non effettive, eccezion fatta per la Corte di giustizia che viene nominata “cane da guardia” dei paesi che non si adegueranno.

La stessa Banca centrale, che dovrebbe svolgere un ruolo chiave per la definizione di politiche economiche e di bilancio concordate, è relegata a comparsa su una scena occupata solo ed esclusivamente da attori politici rappresentanti dei governi e portatori di interessi di parte (a volte, di partito) divergenti dal comune interesse europeo e a volte anche in contrasto con questo.

Una visione miope, dunque, dettata da incompetenza tecnica e un breve orizzonte temporale (le prossime scadenze elettorali in molti paesi europei).

Le importanti dichiarazioni di principio che introducono il trattato e i richiami agli obiettivi strategici dell'Unione europea per il 2020 in materia di crescita sostenibile, occupazione, competitività e coesione sociale[4] vengono subito accantonati per perdersi in tecnicismi contabili e ragionieristici senza alcun riferimento al reale e che, dunque, difficilmente avranno una qualche efficacia.

Dunque, gli Stati parte depotenziano Parlamento e Commissione, sfruttano la Corte, sviliscono la Banca centrale e si arrogano il diritto di gestire “in proprio” anche la convergenza delle politiche economiche e di bilancio al livello di Consiglio.

A livello di singoli paesi europei aderenti al trattato, d’altronde, le cose non sono migliori visto che un accordo internazionale che ha visto la luce in un momento di grave crisi arriva a porre degli obblighi di modifica degli impianti costituzionali delle parti al di fuori delle previste procedure di revisione e, se ciò non bastasse, sottoponendone l’esame del corretto assolvimento ad una istanza giurisdizionale esterna all’ordinamento stesso e, quindi, non soggetta al controllo democratico previsto dai moderni sistemi di diritto.

In nome di una “legislazione di emergenza”, siamo di fronte ad un autentico scardinamento del sistema di garanzia costituzionale e di controllo democratico delle istituzioni che la nostra Costituzione del 1948 ha sempre esemplarmente rappresentato e che eravamo fieri di ritrovare nell’impianto “costituzionale”, o semplicemente istitutivo, dell’Europa unita.

Questa crisi, che oramai in molti concordiamo non essere solo “economica e finanziaria” ma “sistemica”, rischia di rappresentare la tomba dell’Unione europea: noi, però, confidiamo nella resistenza dell’Europa e dei popoli europei e nella capacità di vision di giovani e illuminati governanti europei.