Il Quadro Finanziario Pluriennale dell’Unione Europea 2014-2020

 

«La costruzione dell'Europa è un'arte. È l'arte del possibile»

(Jacques Chirac)

 

 

Il contesto europeo

1.083.316, tanti sono i milioni di euro che la Commissione europea propone di allocare nel periodo 2014-2020 per rispondere adeguatamente alle molteplici sfide che l’Unione si troverà ad affrontare nel prossimo futuro. Se paiono tanti, pensiamo che rappresentano solo l’1,11% del Reddito Nazionale Lordo dei 27 Stati membri dell’UE, e che tuttavia fungeranno da volano a tutte le politiche che rientrano tra le competenze delle istituzioni europee.

Questi i contenuti della comunicazione “Un bilancio per la strategia 2020”[1] contenente le linee guida per il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2014-2020 che, entro la fine dell’anno, dovrà ottenere l’approvazione di Parlamento e Consiglio per poi essere declinato in specifici atti normativi.

Lo stesso Presidente Barroso richiama la necessità di comporre un bilancio innovativo che, in sintonia con le nuove realtà della globalizzazione, “risponda alle sfide odierne e crei opportunità per il domani”: l’invito è quello di rompere con la cultura dei diritti acquisiti e divenire capaci di impiegare nella maniera più efficace ed efficiente possibile le risorse a disposizione per il conseguimento degli obiettivi posti dalla strategia Europa 2020[2].

L’impegno dichiarato è quello di non pesare ulteriormente sulle tasche dei cittadini europei e, al contempo, dotarsi di uno strumento che sia più semplice, più trasparente e più equo proprio per divenire ancor più comprensibile e fruibile da parte di tutti, dal momento che ci si dovrà dotare di un bilancio destinato “a tutti i cittadini dell’UE”, non “a Bruxelles”.

L’obiettivo generale è quello di realizzare, all’interno dell’UE, un’economia sociale di mercato altamente competitiva, rispettosa della persona e del suo ambiente, in cui sarà modernizzata la politica agricola comune, potenziata la capacità di relazionarsi e interagire con il mondo, posto al centro il tema della solidarietà tanto ad intra quanto ad extra.

Il filo conduttore sarà quello della crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.

In questa direzione, però, una delle preoccupazioni che accomuna Commissione e Parlamento europeo è quella del finanziamento del bilancio attraverso il sistema delle risorse proprie[3]: le proposte all’esame dell’esecutivo europeo prevedono di spostarsi da contributi basati sul reddito nazionale lordo verso vere "risorse proprie", più in linea con le disposizioni dei trattati e consentendo di far abbandonare l'atteggiamento "rivoglio i miei soldi" di molti contribuenti netti a fronte di una maggior trasparenza.

Tale nuovo meccanismo di risorse proprie sarebbe basato su una tassa da applicare alle transazioni finanziarie e una nuova risorsa IVA.

 

Il nuovo QFP

Il QFP delineato dalla Commissione intende trovare un giusto equilibrio tra ambizione e realismo, anche tenuto conto del momento di crisi che la comunità internazionale sta attraversando.

Si rammenta che alla base del bilancio dell’UE vi sono i principi di sussidiarietà verticale, di solidarietà tra pari e di maggior valore aggiunto europeo che tutti i partner debbono rispettare.

Lo stesso bilancio è chiamato a finanziare le politiche comuni di competenza europea (come ad esempio l’agricoltura), a esprimere solidarietà tra Stati membri e regioni, al fine di sostenerne lo sviluppo equilibrato (per esempio, attraverso la politica di coesione economica e sociale), a finanziare quelle azioni di completamento del mercato interno in prospettiva paneuropea, a garantire sinergie ed economie di scala, a rispondere alle sfide che richiedono un approccio comune (il cambiamento climatico, gli aiuti umanitari, la cultura).

Se il bilancio vuole tradurre “la politica in numeri”, le risorse in esso previste devono andare di pari passo con il quadro normativo esistente e le priorità strategiche nei settori pertinenti e, per far questo, sarà indispensabile ridisegnare programmi e strumenti o elaborarne di nuovi avendo ben chiari i risultati attesi, facendo ricorso alla condizionalità dei finanziamenti e garantendo una diffusa semplificazione nel loro impiego.

Si provvederà a concentrare i programmi su un numero limitato di priorità di alto livello e su azioni che rappresentino una massa critica onde evitare la frammentazione.

Le regole di funzionamento dei differenti strumenti saranno semplificate e quanto più rese omogenee, sia per quanto riguarda le norme generali (regolamenti finanziari) che le specifiche norme settoriali.

Inoltre, di concerto con la Banca europea per gli investimenti (BEI) e le altre istituzioni finanziarie pubbliche nazionali e internazionali, si cercherà di potenziare l’effetto di leva degli investimenti per accrescere l'impatto delle risorse provenienti dal bilancio UE.

Settore ritenuto chiave, perché contribuisce a creare posti di lavoro, ad aumentare la prosperità e a migliorare la qualità di vita, è quello della ricerca e innovazione, per cui la Commissione europea chiede di stanziare 80 miliardi di euro per il periodo 2014-2020 in modo da conseguire l'obiettivo generale della strategia Europa 2020 di investire il 3% del PIL in R&S. Per questo, verrà attuato pure un quadro strategico comune (Orizzonte 2020) al fine di garantirà maggior coerenza tra interventi nazionali ed europei.

La parte del leone, comunque, continuerà a farla la politica di coesione, espressione importante della solidarietà con le regioni più deboli dell'UE: su questo capitolo, la proposta è di allocare almeno 376 miliardi di euro e di introdurre una nuova categoria di regioni, “regioni in transizione”, per sostituire l'attuale sistema di phasing-out e phasing-in. Si riconosce e rafforza il ruolo fondamentale ricoperto da strumenti quali il Fondo sociale europeo e il Fondo di coesione e si punta a rendere più flessibile il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG)[4] non includendolo nel quadro finanziario bensì in un quadro strategico comune per tutti i fondi strutturali.

Accanto a ciò, la Commissione propone di concludere un contratto di partenariato con ciascuno Stato membro nel quale definire gli impegni concreti dei partner a livello nazionale e regionale a utilizzare i fondi stanziati e valutarne i progressi definendo le condizionalità ex ante ed ex post. In assenza di risultati per adempiere a queste condizioni, i finanziamenti potranno essere sospesi o cancellati.

Ulteriore elemento premiale, un 5% del bilancio destinato alla coesione sarà accantonato e assegnato, durante una valutazione intermedia, a quei Paesi che avranno dato prova del raggiungimento degli obiettivi del programma connessi ai traguardi di Europa 2020.

Per il periodo 2014-2020 si stima che occorra investire circa 200 miliardi di euro per completare le reti transeuropee dell'energia, 540 miliardi di euro nella rete transeuropea dei trasporti e oltre 250 miliardi di euro nelle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC). A fronte di tali previsioni, la Commissione propone di stanziare 50 miliardi di euro a favore del meccanismo per collegare l'Europa.  

Accanto ai precedenti settori, l’agricoltura continua a rappresentare una delle poche politiche veramente comuni dell'UE: in futuro, il bilancio agricolo non dovrà solamente essere utilizzato per aumentare la produttività agricola, assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, stabilizzare i mercati, garantire la disponibilità degli approvvigionamenti e assicurare che raggiungano il consumatore a prezzi ragionevoli, ma dovrà anche finanziare la gestione sostenibile delle risorse naturali e l'azione per il clima e sostenere uno sviluppo equilibrato del territorio in tutta l'Europa.

La previsione di allocazione per la PAC è di 386,9 miliardi di euro che dovranno tenere in considerazione ulteriori linee-guida al fine di ecologizzazione i pagamenti diretti (il 30% degli aiuti sarà subordinato al rispetto dell'ambiente) e adeguare i pagamenti per offrire un migliore sostegno agli operatori dell’agricoltura, estendendovi il campo di applicazione del Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione.

Per l’efficace perseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020, risulta cruciale rafforzare i programmi esistenti, ridefinendo l’architettura generale per razionalizzare e semplificare l'attuale struttura in un unico programma integrato relativo all'istruzione, alla formazione e alla gioventù e un altro correlato alla cultura. A questi programmi si propone di destinare, nel periodo considerato, 16,8 miliardi di euro.

Negli ultimi anni, hanno acquisito un’importanza crescente le politiche relative al settore affari interni, riguardante la sicurezza, la migrazione e la gestione delle frontiere comuni, alle quali anche in forza delle novità introdotte dal Trattato di Lisbona[5] la Commissione propone di destinare 8,2 miliardi di euro cui aggiungere 455 milioni per la protezione civile e la capacità di reazione alle emergenze.

Sempre a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, le relazioni dell'UE con il resto del mondo sono state fatte oggetto di un nuovo impulso che conferma il tradizionale impegno a promuovere e a difendere i diritti umani, la democrazia e lo Stato di diritto.

Priorità fondamentale sarà rispettare l'impegno formale di destinare lo 0,7% del prodotto nazionale lordo (PNL) allo sviluppo dei paesi d'oltremare, conservando la quota proveniente dal bilancio UE come parte dello sforzo comune compiuto dall'Unione nel suo insieme entro il 2015 e facendo così un passo significativo verso il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo del millennio[6]. A tal fine, il QFP propone di stanziare 70 miliardi di euro.

Nell'ambito dello strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo, sarà creato un ulteriore strumento panafricano per sostenere l'attuazione della Strategia comune Africa-UE, che porrà l'accento sull'evidente valore aggiunto delle attività interregionali e intercontinentali.

 

La strategia per il futuro  

Se le procedure di attuazione e di controllo dei programmi europei devono garantire in modo efficace la responsabilità ed essere economicamente efficienti ma il sistema è da molti considerato troppo complesso e spesso scoraggia la partecipazione e ne ritarda l'attuazione, allora si comprende perché la Commissione abbia deciso di proporre una semplificazione radicale che interessa il futuro QFP nella sua interezza.

In particolare, la futura base giuridica di tutti i programmi settoriali dovrà trovare il giusto equilibrio tra gli obiettivi strategici, le modalità di esecuzione e i costi di gestione e controlli: le condizioni per il conseguimento degli obiettivi saranno definite in maniera economicamente efficiente, assicurando nel contempo chiare condizioni di ammissibilità, responsabilità e un livello adeguato di controllo che limiti il rischio di errori e di frodi a un costo ragionevole, tanto per le autorità europee quanto per gli Stati membri.

Al contempo, si provvederà a ridurre il numero di programmi e strumenti, razionalizzandoli in un unico quadro con norme comuni e limitando le eccezioni e particolarità (in particolare, da subito, per la ricerca e l’innovazione e la politica di coesione).

Per consentire poi di sfruttare al meglio le economie di scala, la Commissione propone di coinvolgere maggiormente nella gestione dei vari strumenti finanziari le agenzie esecutive esistenti.

Fondamentale a questo punto risulterà la possibilità di integrare alcune priorità nell’insieme delle politiche dell’Unione dal momento che una stessa azione può, e deve, perseguire contemporaneamente obiettivi diversi: una razionalizzazione promuoverà sinergie nell'impiego dei fondi destinati a diverse priorità e determinerà una maggiore coerenza e efficienza della spesa.

In tutto ciò, l’impegno delle istituzioni è di mantenere contenute le spese amministrative che rappresentano attualmente il 5,7% della spesa. Nell’ambito del prossimo QFT, si è proposta una riduzione del 5% dell'organico complessivo.

Evidente risulta il bisogno di una maggiore flessibilità all'interno delle rubriche di bilancio per consentire all'UE di affrontare le nuove sfide e per agevolarne il processo decisionale.

La gestione dei programmi dovrà tenere in maggior conto la necessità di una programmazione più rigorosa delle spese future ed evitare un eccessivo accumulo dei pagamenti. La Commissione intende pertanto proporre misure miranti ad assicurare norme più rigorose per la pianificazione finanziaria e la gestione dei programmi finanziati dall’UE, prendendo altresì in considerazione le responsabilità diretta degli Stati membri.

A questo punto, visto che l’Italia ha spesso dimostrato una scarsa capacità di impiego delle risorse economiche poste a disposizione dall’Europa, ci troveremo nella situazione di rendere finalmente performante la nostra macchina burocratica: in caso contrario, la partita sarà definitivamente chiusa e il “treno” dell’Europa irrimediabilmente perso!