Jorge Luis Borges
Lo scorso 10 settembre è entrata in vigore una nuova legge2, diretta a disciplinare il fenomeno dell’immigrazione, nota col nome di "legge Bossi – Fini", dai nomi dei due esponenti del Governo (e leaders di Partiti di Maggioranza Parlamentare), che fortemente l’hanno voluta, ispirandone i principali contenuti.
I trentotto articoli di cui è composta, vanno a modificare (sostanzialmente) parti importanti della precedente disciplina, contenuta in una Legge delega del Parlamento (la c.d. "Turco-Napolitano3"), la quale ha dettato i "principi e criteri direttivi" (secondo l’art.76 Cost.), per la successiva azione legislativa del Governo, che si è concretizzata con l’emanazione del Decreto Legislativo 25 luglio 1998 n. 2864.
Questo per dire che l’impianto di fondo del testo unico sopraccitato, derivante direttamente dalla legge approvata solo quattro anni fa dal Parlamento con maggioranza di centro-sinistra, "sembrerebbe" salvaguardato5, anche se, indubbiamente, le nuove norme introducono misure più rigide rispetto alle disposizioni previgenti.
Prenderò in considerazione le principali novità, rimandando per i particolari alla Legge stessa, la cui lettura risulta molto complessa, dato che il testo delle modifiche va inserito nel vecchio testo del Decreto 286.
L’articolo 1 6della Legge, oltre a prevedere la possibilità di detrarre fiscalmente (nella misura del 19%) le donazioni 7fatte dai contribuenti o imprese in favore delle ONLUS8 che operano con iniziative umanitarie nei Paesi non appartenenti all’OCSE9, dispone che il Governo italiano può far dipendere la concessione di aiuti economici ai fini della cooperazione allo sviluppo con i Paesi extracomunitari, dal fatto che questi ultimi collaborino fattivamente nella "…prevenzione dei flussi migratori illegali e al contrasto delle organizzazioni criminali operanti nell’immigrazione clandestina, nel traffico di esseri umani, nello sfruttamento della prostituzione, nel traffico di stupefacenti, di armamenti…" oltre che "qualora i Governi degli Stati interessati non adottino misure di prevenzione e vigilanza atte a prevenire il rientro illegale sul territorio italiano di cittadini espulsi".
La norma esclude dalla sua applicazione gli "aiuti di carattere umanitario", che, quindi, non potranno mai essere bloccati in caso di non collaborazione (o peggio di connivenza) del Paese da cui provengono i clandestini.
L’articolo 3 della Legge, sotto la rubrica "Politiche migratorie", modifica (solo parzialmente) due strumenti a disposizione del Governo, quali sono "il documento programmatico 10relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato", che può essere predisposto nuovamente dal Presidente del Consiglio (dopo aver consultato molti organi rappresentativi di diversi interessi) anche dopo un periodo minore di tre anni, qualora se ne avvertisse la necessità, e il così detto "decreto quote11", che non scompare affatto (a differenza di quanto affermato da alcune fonti giornalistiche), né diviene facoltativo, anzi le modifiche al Decreto 286 dispongono che "Qualora se ne ravvisi l’opportunità, ulteriori decreti possono essere emanati durante l’anno…In caso di mancata pubblicazione del decreto di programmazione annuale, il Presidente del Consiglio dei Ministri può provvedere in via transitoria, con proprio decreto, nel limite delle quote stabilite per l’anno precedente".
L’art.4 prevede che l’ingresso dello Straniero nel territorio italiano possa avvenire solo se munito del Visto di ingresso rilasciato dall’autorità diplomatica o consolare italiana nello Stato di residenza (un principio solo in apparenza scontato), la quale consegna contestualmente: "…una comunicazione scritta in lingua a lui comprensibile o, in mancanza, in inglese, francese, spagnolo o arabo, che illustri i diritti e i doveri dello straniero relativi all’ingresso ed al soggiorno in Italia".
Non può entrare nel nostro Paese chi rappresenta una minaccia per l’ordine pubblico perché condannato per traffico di stupefacenti, favoreggiamento all’immigrazione clandestina, sfruttamento della prostituzione o dei minori (art.4 comma 3), non possono fare ingresso nel territorio dello Stato e sono respinti dalla frontiera gli stranieri espulsi (art.4 comma 6).
Per quanto riguarda il permesso di soggiorno12, esso "…deve essere richiesto, … al questore della provincia in cui lo straniero si trova entro otto giorni lavorativi dal suo ingresso nel territorio dello Stato ed è rilasciato per le attività previste dal visto d’ingresso o dalle disposizioni vigenti" (art.5 comma 2), "Lo straniero che richiede il permesso di soggiorno (ma anche chi ne chiede il rinnovo n.d.r.) è sottoposto a rilievi fotodattiloscopici13" (art.5 comma 2 bis).
La sua durata dipende dai motivi di ingresso in Italia, e la Legge identifica nel "lavoro14" e/o studio, il motivo principale di permanenza legale nel territorio, tanto che il permesso assume la denominazione di "contratto di soggiorno" (della durata di 2 anni in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, 1 anno-o più per i corsi pluriennali- per la frequenza di un corso di studio o di formazione, debitamente certificata e in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, nove mesi in relazione ad uno o più contratti di lavoro stagionale), mentre ulteriori diverse articolazioni sono previste dall’art.5 a cui rimando.
Dunque, gli extracomunitari non potranno più venire in Italia per cercare un’occupazione ma potranno entrare nel nostro territorio solo con un contratto di soggiorno già stipulato.
Alla concessione del visto è anche ricollegata la regolarizzazione dell’immigrato nei confronti dell’INPS (presso il quale è costituito un "Archivio anagrafico dei lavoratori extracomunitari").
Viene previsto (comma 8 bis, art.5 Legge 189/2002), il reato di "contraffazione del visto, Permesso o Contratto di soggiorno", punibile con la reclusione da 1 a 6 anni (con aggravanti per i fatti commessi da pubblici ufficiali).
L’art.6 della L.189/2002, contiene l’obbligo per il datore di lavoro di "garantire la disponibilità di un alloggio di edilizia residenziale pubblica" oltre che "l’impegno a pagare le spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di residenza", principi questi ultimi che, pur nella loro estrema utilità e opportunità, lasciano qualche dubbio in chi scrive sul loro effettivo accoglimento da parte degli imprenditori italiani.
Per quanto riguarda la carta di soggiorno (il documento che legittima la presenza sul territorio per lo straniero, il coniuge e i figli minori conviventi, senza alcuna scadenza), l’art.9 della Legge modifica il periodo necessario per ottenerla, da cinque a sei anni, e, sinceramente, la ratio di tale inasprimento di regime sfugge a chi scrive.
Importante è l’innovazione di cui all‘art.11, per cui viene punito molto più severamente il reato di "favoreggiamento della immigrazione clandestina", con una pena base (la reclusione fino a tre anni e con la multa fino a 15.000 euro per ogni persona), che si inasprisce ulteriormente se ricorrono circostanze aggravanti15, mentre sono previsti sconti di pena fino alla metà per gli scafisti pentiti se collaboreranno con le forze dell’ordine e la magistratura per individuare e catturare organizzatori e manovali della tratta di persone.
All’articolo 12 si prevede il potenziamento dei poteri delle Motovedette di Polizia e delle navi della Marina Militare, che avranno più poteri per bloccare e ispezionare le carrette del mare con carichi di clandestini. Le modalità di intervento (le così dette delicate "regole di ingaggio", in caso di resistenza o fuga delle unità che trasportano i clandestini) delle navi della Marina militare, nonché quelle di raccordo con le attività svolte dalle altre unità navali in servizio di polizia dovranno essere definite con Decreto interministeriale dei Ministri dell’interno, della difesa, dell’economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti.
Lo straniero senza permesso di soggiorno viene espulso per via amministrativa16.
Se privo di documenti viene portato in un centro di permanenza per trenta giorni (prorogabili di altri trenta dal Giudice su richiesta del Questore in caso di difficoltà), durante i quali si svolgeranno le pratiche di identificazione.
Nel caso non venga identificato, il Questore ordina allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro il termine di cinque giorni. L’ordine è dato con provvedimento scritto, recante l’indicazione delle conseguenze penali della sua trasgressione17.
Lo straniero espulso che rientra nel nostro Paese senza permesso commette un reato18.
L’espulsione è sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, ad eccezione del caso di uno straniero che si è trattenuto nel territorio dello Stato con il permesso di soggiorno scaduto da più di sessanta giorni e non ne ha chiesto il rinnovo, l’espulsione contiene l’intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici giorni. Il questore dispone l’accompagnamento immediato alla frontiera dello straniero, qualora il prefetto rilevi il concreto pericolo che quest’ultimo si sottragga all’esecuzione del provvedimento19.
Interessante anche il meccanismo previsto dall’art.17 della 189/2002, diretto a penalizzare gli "Stati che non collaborano adeguatamente nel contrasto all’immigrazione clandestina o nella riammissione di propri cittadini destinatari di provvedimenti di rimpatrio". Essi infatti, si vedranno attribuire quote inferiori di lavoratori per l’ingresso regolare in Italia, dai decreti quote, predisposti ogni anno dal Governo20.
In ogni provincia verrà istituito presso la prefettura/Ufficio Territoriale del Governo 21uno sportello unico per l’immigrazione, responsabile dell’intero procedimento relativo all’assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato ed indeterminato22.
Infatti, uno dei principali obiettivi che si prefigge la Legge 189/2002, è quello di far emergere il lavoro sommerso dei lavoratori extracomunitari, facendo beneficiare i datori di lavoro, che li hanno occupati irregolarmente, di forti riduzioni di spese e la rinuncia da parte dello Stato, all’applicazione di sanzioni, anche gravi.
Per questo la legge irroga sanzioni per quei datori di lavoro 23che omettono di comunicare allo sportello unico per l’immigrazione qualunque variazione del rapporto di lavoro intervenuto con lo straniero24, o che, nella peggiore delle ipotesi, fa lavorare extracomunitari privi del permesso di soggiorno, o con permessi scaduti o peggio falsi, rischiando l’arresto da tre mesi ad un anno e multe fino a 5.000 euro per ogni lavoratore non in regola.
Il corposo articolo 18 della Legge contiene anche una disposizione relativa ai contributi previdenziali, che i lavoratori stranieri sono tenuti a versare agli enti previdenziali italiani.
In caso di rimpatrio, gli immigrati extracomunitari per i quali sono stati versati anche meno di cinque anni di contributi, potranno riscattarli ma solo al raggiungimento dei 65 anni25.
L’art.22 della Legge si occupa delle "categorie speciali di lavoratori" tra le quali emergono gli infermieri professionisti (per la cui cronica carenza gli extracomunitari addetti a questa attività saranno sottratti alle norme sui flussi), e gli sportivi professionisti per i quali è previsto un "giro di vite".
Il ministero della cultura emanerà ogni anno un decreto per stabilire un tetto per quanti svolgeranno la loro attività sportiva nel nostro paese, tetto da distribuire tra le varie federazioni26.
Il cittadino extracomunitario, ovviamente in regola con i permessi, può chiedere di essere raggiunto dal coniuge, dal figlio minore o dai figli maggiorenni purché a carico e a condizione che non possano provvedere al proprio sostentamento. Ricongiungimenti sono previsti anche per i genitori degli extracomunitari a condizione che abbiano compiuto i 65 anni e se nessun altro figlio possa provvedere al loro sostentamento27.
Per quanto riguarda i minori non accompagnati da parenti, ammessi per almeno tre anni ad un progetto di integrazione sociale e civile di un ente pubblico o privato, avranno il permesso di soggiorno al compimento del diciottesimo anno di età. Diventati maggiorenni l’ente gestore del progetto dovrà garantire e provare che l’extracomunitario si trova in Italia da non meno di quattro anni, ha seguito il progetto di integrazione da non meno di tre, possiede una casa, frequenta corsi di studio o lavora, oppure è in possesso di un contratto di lavoro. I permessi di soggiorno a minori vanno sottratti alle quote di ingresso definite ogni anno28.
La parità della condizione del lavoratore straniero regolare con il cittadino italiano è ribadita dalla norma di cui all’art.27, comma 1 lettera d), della Legge per cui: "Gli stranieri titolari di carta di soggiorno e gli stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo hanno diritto di accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e ai servizi di intermediazione delle agenzie sociali eventualmente predisposte da ogni regione o dagli enti locali per agevolare l’accesso alle locazioni abitative e al credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e locazione della prima casa di abitazione."
Direi "particolare" la norma di cui all’art.29 della Legge, in conseguenza della quale il permesso di soggiorno sarà revocato se ottenuto attraverso un finto matrimonio con un cittadino italiano o con uno straniero regolarizzato, a meno che dal matrimonio non siano nati figli29.
Per fronteggiare le esigenze straordinarie che la nuova legge porterà, l’art.30 prevede che le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari potranno assumere fino a ottanta persone.
Per prevenire l’immigrazione clandestina il ministero dell’Interno potrà, inoltre, inviare presso ambasciate o consolati funzionari di polizia (art.36, Legge 189/2002).
L’art.33 della Legge si occupa della regolarizzazione delle Collaboratrici Famigliari e delle Badanti30: ciascuna famiglia potrà regolarizzare una sola colf, nessun limite invece per le badanti di persone handicappate, anziane e malate. La denuncia per la regolarizzazione dovrà essere presentata entro due mesi dall’entrata in vigore della legge alla prefettura-ufficio territoriale del governo competente per territorio.
Dopo questa disamina "tecnica" sui contenuti della Legge, trarre una conclusione sulla reale efficacia delle nuove norme e valutarne la capacità di contrasto e controllo dell’immigrazione, è alquanto difficile.
Occorrerà qualche tempo per comprendere, soprattutto, se gli adempimenti (burocratici e patrimoniali) imposti dalla legge a cittadini ed imprenditori, per la regolarizzazione dei lavoratori extracomunitari, saranno considerati come un dovere per sottrarsi ad una condizione di illegalità, o come un ulteriore obbligo da eludere31, in quanto ostacolo eccessivamente oneroso per il nostro sistema economico e sociale, che fa dell’opera dei lavoratori extracomunitari un elemento insostituibile della propria forza.
A questo riguardo, si è assistito nei giorni immediatamente precedenti e successivi l’entrata in vigore della legge, ad un vero e proprio boom nella distribuzione dei moduli per le dichiarazioni di regolarizzazione da parte degli uffici postali32, a fronte di una restituzione di "kit" compilati (con versamenti contributivi effettuati), che ha raggiunto le poche migliaia di unità.
La situazione dell’immigrazione in Italia appare da anni, ormai, fuori del pieno controllo dell’Autorità statale, in particolare per le "dimensioni33" raggiunte dal fenomeno (in un lasso di tempo relativamente breve), e la contestuale "impreparazione culturale e politica" (prima ancora che "logistica" e strutturale) degli apparati pubblici ad ogni livello. Per di più, è difficile ipotizzare che i flussi migratori verso il nostro Paese non aumentino nei prossimi anni.
Per concludere, quindi, invece di schierarsi in battaglie demagogiche (per le quali questa non è mai stata la sede) pro o contro gli immigrati, concentrandosi sui clandestini, che rappresentano solo uno degli aspetti della questione, sarebbe meglio valutare pragmaticamente le politiche più adatte a gestire il problema (come efficacemente o meno cerca di fare la "Bossi-Fini"), per far si che l’affermazione per la quale "bisogna trasformare l’immigrazione in una risorsa", non rimanga un vuoto esercizio di inutile "retorica".
Alberto Monari
perché sia al barbone che al miliardario
è vietato dormire sotto i ponti
Anatole France
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Se i fatti sono compiuti al fine di reclutare persone da destinare alla prostituzione o comunque allo sfruttamento sessuale ovvero riguardano l’ingresso di minori da impiegare in attività illecite al fine di favorirne lo sfruttamento, si applica la pena della reclusione da cinque a quindici anni e la multa di 25.000 euro per ogni persona.
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2. Gli uffici territoriali del governo mantengono tutte le funzioni di competenza delle prefetture, assumono quelle ad essi assegnate dal presente decreto e, in generale, sono titolari di tutte le attribuzioni dell’amministrazione periferica dello Stato non espressamente conferite ad altri uffici. Sono in ogni caso fatte salve le competenze spettanti alle regioni a statuto speciale e alle province autonome".
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