«Un giorno buio per la storia dell’umanità,
un terribile affronto alla dignità dell’uomo»
(Giovanni Paolo II, 12 settembre 2001)

«Quanto è successo potrà cambiare i destini del mondo»
(Renato Ruggiero, Ministro agli AA.EE., 12 settembre 2001)

Guerra al Terrorismo: il ruolo della NATO

Quello che è accaduto a New York e Washington l’11 settembre 2001, colpisce e coinvolge, come rilevato da molti, non solo gli Stati Uniti ma tutto il mondo occidentale e l’Organizzazione del Patto del Nord-Atlantico in particolare.

La N.A.T.O^[1] è un’organizzazione politico-militare di difesa istituita dal Trattato di Washington del 4 aprile 1949^[2], che comporta la mutua difesa obbligatoria dalle aggressioni esterne e la composizione diplomatica delle controversie interne ai Paesi membri^[3].

Organo supremo è il Consiglio Atlantico, che riunisce i rappresentanti degli Stati membri ed ha sede a Bruxelles (a questo si affiancano altri organismi di natura militare).

Creata per contrastare il pericolo sovietico, l’organizzazione ha radicalmente mutato il proprio ruolo in seguito alla dissoluzione del blocco comunista (il Patto di Varsavia si è sciolto formalmente il 1° luglio 1991). Con il vertice di Bruxelles del gennaio 1994 si è deciso di avviare il c.d. “Partenariato per la pace” invitando i paesi dell’Est europeo ad instaurare una più stretta collaborazione con l’Alleanza Atlantica; tale iniziativa ha condotto all’ingresso nell’Alleanza della Repubblica Ceca, dell’Ungheria e della Polonia (Protocolli firmati il 16 dicembre 1997, portando il numero totale di membri effettivi a 19, e all’instaurazione di rapporti di collaborazione, più o meno stretta, con molti altri Paesi, in modo da portare a 46 il numero di nazioni legate alla NATO^[4].

Premesso questo quadro, si è giustamente considerata “storica”, poiché senza precedenti, la posizione assunta dal Consiglio Atlantico nella serata del 12 settembre 2001. Come è noto^[5], l’attacco subito dagli Stati Uniti potrebbe essere considerato come un atto rientrante nelle previsioni dell’art.5 del “Trattato di Washington”. L’articolo 5 del Trattato Nato dice che “Le parti convengono che un attacco armato contro uno o più di essi in Europa o in Nord America sarà considerato come un attacco diretto a tutti i membri e di conseguenza convengono che se un tale attacco si producesse ciascuno di essi, nell’esercizio di un diritto di legittima difesa, individuale o collettiva, riconosciuto dall’art.51^[6] dello Statuto delle Nazioni Unite, assisterà il membro o i membri così attaccati intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altri parti, l’azione giudicata necessaria, ivi compreso l’uso della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale.

Ogni attacco armato di tale natura e ogni misura adottata di conseguenza saranno immediatamente portati a conoscenza del Consiglio di Sicurezza. Queste misure saranno concluse quando il Consiglio di Sicurezza avrà adottato le misure necessarie a ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali”.

Dunque, la presa di posizione “solidale” e di carattere, ad un primo esame, prettamente “politico” dell’organismo che riunisce tutti gli alleati degli Stati Uniti, è stata netta. Ma, al di là dell’atto “dovuto”, data la gravità degli avvenimenti, cerchiamo di considerare la “fattispecie” che abbiamo di fronte dall’angolo visuale del diritto.

Innanzi tutto, è importante notare come i redattori del Trattato NATO abbiano voluto, a pochi anni dalla costituzione dell’ONU^[7], legare strettamente l’attività dell’Alleanza al “controllo” del Consiglio di Sicurezza ONU, ma di questo si è già parlato diffusamente sopra.

In secondo luogo, anche se il testo dell’art.5 non lo afferma espressamente (a differenza della dichiarazione del Segretario Generale) risulta chiaro che “l’attacco” subito da uno dei membri dell’Alleanza, deve provenire “from abroad”, cioè dall’estero, non essendo idonei i movimenti terroristici “interni” allo Stato^[8] ad attivare l’obbligo giuridico dell’Alleanza (e di ogni suo Stato membro quindi) di reagire, anche militarmente. A tale proposito, occorre segnalare che durante la riunione del Consiglio Atlantico tenutasi a Washington D.C, il 23 e 24 aprile 1999, che ha riunito i Capi di Stato e di Governo dei Paesi membri dell’Alleanza, è stato approvato un documento vincolante per le parti, intitolato “Il Concetto strategico dell’Alleanza”.

Al punto 24 della II parte “Prospettive strategiche” si legge: “Ogni attacco armato contro il territorio degli Alleati, da qualunque direzione provenga, sarebbe coperto dagli articoli 5 e 6^[9] del trattato di Washington. Tuttavia, la sicurezza dell’Alleanza deve anche considerarsi in un contesto globale. Gli interessi di sicurezza dell’Alleanza possono essere minacciati da altri rischi di carattere più generale, in particolare da atti terroristici di grande rilevanza, da atti di sabotaggio e del crimine organizzato, e dall’interruzione degli approvvigionamenti di risorse vitali. Grandi movimenti incontrollati di popolazioni, conseguenza in particolare di conflitti armati, possono ugualmente porre dei problemi per la sicurezza e la stabilità dell’Alleanza. Esistono accordi in seno all’alleanza che permettono agli stati membri di consultarsi conformemente all’art.4^[10] del Trattato Di Washington ed eventualmente di coordinare i loro sforzi, in particolare per far fronte a questi rischi”.

Se l’attacco dell’11 settembre, venisse inquadrato come un atto rientrante nelle previsioni descritte ora, sarebbe unicamente applicabile l’art.4 del trattato NATO, e di conseguenza deriverebbe alle parti, il semplice obbligo di consultarsi e collaborare per affrontare al meglio tali emergenze; ma queste riflessioni, in punta di diritto, si scontrano con la realtà delle proporzioni del massacro perpetrato negli USA, che hanno determinato la Comunità internazionale a percorrere vie diverse.

Dunque, il punto è: ci troviamo di fronte ad un atto di terrorismo o ad un atto di Guerra^[11]?

Un analista ha immediatamente obiettato come sia impossibile dichiarare guerra a quella che dopo tutto è solo una “tattica” di attacco, una tecnica militare o paramilitare e non un’entità politica o giuridica^[12]. Tuttavia è possibile superare questi schemi legalistici e definire la guerra a partire dagli obiettivi che essa può ragionevolmente porsi. Da questo punto di vista, il nemico non sarebbe ogni tipo di terrorismo, ma solo il Terrorismo internazionale^[13]: quello appunto che approfitta dei “santuari internazionali” messi a sua disposizione e degli appoggi e finanziamenti più segreti che gli arrivano da entità Statali, per colpire obiettivi in un altro Paese.

Interrompere o rendere molto più difficili e costosi questi appoggi, e svuotare quei santuari, significa anche ridurre in modo, certamente decisivo, la minaccia del terrorismo internazionale, riportandolo a livello di problema di “polizia”.

E’ questa, a parere di chi scrive, la sfida più difficile che gli Stati Uniti e i suoi alleati della NATO, dovranno essere così abili e scaltri nell’accettare.

Nell’immagine: NATO Headquarters
Blvd Leopold III
1110 Brussels, Belgium
22 Luglio 2001

(natodoc@hq.nato.int)

«È la prima guerra del XXI secolo,
riusciremo a vincerla […]
Con i nostri alleati infliggeremo un colpo fortissimo
a chi semina la morte nel mondo.
Faremo un favore alle future generazioni»
(George W. Bush, Presidente degli U.S.A., 13 settembre 2001)

«Mai le vie della violenza
conducono alla soluzione dei problemi dell’umanità»
(Giovanni Paolo II, 12 settembre 2001)

[1] North Atlantic Treaty Organisation. ↑

[2] L’alleanza includeva, originariamente, 12 membri: Belgio, Canada, Danimarca, Francia, Islanda, Italia Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Portogallo, Regno Unito e Stati Uniti d’America.

Con un Protocollo al Trattato (Londra, 22 ottobre 1951) entrano a far parte dell’alleanza Grecia e Turchia.

Il 23 ottobre 1954 (Protocollo di Parigi) contestualmente alla nascita del Patto di Varsavia di cui fa parte la Repubblica Democratica Tedesca, entra nell’Alleanza la Repubblica Federale Tedesca.

Successivamente, con il Protocollo di Bruxelles del 10 dicembre 1981, accede all’Alleanza la Spagna. ↑

[3] Indicativo, anche per gli sviluppi futuri della situazione, il preambolo al Trattato: “Gli Stati parte al presente Trattato, riaffermando la loro fede negli scopi e principi della Carta delle Nazioni Unite e il loro desiderio di vivere in pace con tutti i popoli e tutti i governi. Determinati a salvaguardare la libertà dei loro popoli, le loro radici comuni e la loro civiltà, fondati sui principi della democrazia, delle libertà individuali e della prevalenza del diritto. Preoccupati di favorire nella regione dell’Atlantico del Nord il benessere e la stabilità. Risoluti ad unire le proprie forze per la loro difesa collettiva e per il mantenimento della pace e della sicurezza. Hanno raggiunto un accordo sul presente Trattato dell’Atlantico del Nord; ” Traduzione (come le altre parti citate) dalla versione ufficiale francese del Trattato, consultabile al sito: www.nato.int ↑

[4] E’ stato concluso, inoltre, un accordo internazionale di Relazioni reciproche, Cooperazione e Sicurezza tra NATO e Federazione Russa (Parigi, 27 maggio 1997), e firmata una Carta di Partnership tra NATO e Ucraina (Madrid, 9 luglio 1997). ↑

[5] “If it is determined that this attack was directed from abroad against the United States, it shall be regarded as an action covered by Article 5 of the Washington Treaty, ” dichiarazione del Segretario Generale della NATO, Lord Robertson, dopo la riunione del Consiglio Atlantico (Bruxelles, 12 settembre 2001). ↑

[6] Capitolo VII AZIONE RISPETTO ALLE MINACCE ALLA PACE, ALLE VIOLAZIONI DELLA PACE ED AGLI ATTI DI AGGRESSIONE-ART.39/51. Vedi supra, “Terrorismo Internazionale…” ↑

[7] Lo Statuto dell’ONU fu firmato a San Francisco (USA) il 26 giugno 1945. ↑

[8] Molti Paesi membri dell’alleanza sono, o sono stati, interessati da fenomeni terroristici di origine interna, in cui cittadini dello Stato si organizzano militarmente, a scopi eversivi o di lotta politica, per attentare alle istituzioni politiche, economiche e sociali della nazione, in mancanza dell’appoggio, sotto qualsiasi forma, di un’entità statale estera, senza che questo abbia comportato la mobilitazione militare collettiva degli altri membri dell’Alleanza Atlantica. ↑

[9] L’art.6 del Trattato NATO specifica quali debbano essere considerati i territori (compresi i mezzi aeronavali) appartenenti agli Alleati, per l’applicazione dell’art.5. ↑

[10] Il testo ufficiale, nella versione francese, recita: “Article 4: Les parties se consulteront chaque fois que, de l’avis de l’une d’elles, l’intégrité territoriale, l’indépendance politique ou la sécurité de l’une des parties sera menacée.” ↑

[11] Giuridicamente, la Guerra è la forma di uso della forza con la quale uno Stato (c.d. belligerante) ricorre alla violenza su persone, territorio e beni appartenenti ad un altro Stato (c.d. nemico). La guerra rappresenta una situazione prevista dal Diritto internazionale tanto che, durante lo stato di Guerra, si applica il c.d. “diritto bellico”. Gli Stati estranei beneficiano del c.d. status di neutralità. ↑

[12] Vedi “Il decisivo ruolo dell’Europa” di Stefano Silvestri, “Il sole 24 ORE” del 16/09/2001. ↑

[13] Consiste in atti di violenza su cose e persone investite di natura ufficiale, diretti contro Stati terzi e volti a realizzare obiettivi di natura politica. ↑