Riforme istituzionali in Italia: un modello di riferimento (II parte)
In questa seconda puntata, vorrei analizzare un altro modello di forma di governo che, nell’attuale dibattito sulla revisione costituzionale italiana, rappresenta una “quotata” alternativa al semi presidenzialismo alla francese, di cui ho parlato nel numero precedente.
Risulterà chiaro ai lettori, coscienti del momento politico del nostro Paese, che le mie riflessioni rimangono in una dimensione squisitamente teorica, data l’inattività cronica del Parlamento1 italiano.
Il Cancellierato Tedesco
La Germania2 è una Repubblica parlamentare. Rientra dunque, a prima vista, nello Stesso genus dell’Italia. Tuttavia, la struttura federale dello Stato e il rafforzamento del Governo rendono il modello più efficiente del nostro. Il Parlamento si articola in 2 rami:
· Il BUNDESTAG (dieta federale): è l’organo rappresentativo/parlamentare.
I 656 deputati sono scelti dal popolo “con elezioni generali, dirette, libere, eguali e segrete; non sono vincolati da mandati o da istruzioni e sono soggetti solo alla loro coscienza3“. Questa Camera bassa, è eletta ogni quattro anni con sistema elettorale (per metà dei componenti) uninominale maggioritario e (per l’altra metà) proporzionale ( tale ripartizione avviene solo per quei partiti che hanno superato il 5% dei voti nella parte maggioritaria (l’ultima elezione è avvenuta nel 1994).
· Il BUNDESRAT (Consiglio Federale): è composto da membri dei Governi dei Länder che li nominano e li revocano.
Ogni land invia almeno tre rappresentanti (tale numero cresce, poi, in rapporto all’entità della popolazione di ogni Regione). Ogni membro ha diritto a un voto, ma i voti possono essere dati solo “unitariamente”. Il significato è semplice: i membri del Bundesrat rappresentano i propri governi, perciò ogni Land vota compatto: qui le opinioni dei singoli contano meno, occorre infatti sostenere gli interessi del Land, non quello delle forze politiche di appartenenza, accordandosi su una posizione comune.
I rapporti tra questi due organi sono disciplinati in modo che la Camera federale (Bundestag) legiferi esclusivamente su 12 materie (fra le quali Affari Esteri, Difesa, Cittadinanza, Poste e Telecomunicazioni, Pubblico Impiego, etc…) di interesse nazionale.
Le leggi federali debbono, poi, essere trasmesse immediatamente all’altro ramo (Bundesrat) che può, entro un breve termine, o non opporsi (la legge viene promulgata), oppure pretendere che venga convocata una commissione “bicamerale” che esamini il testo e giunga ad una conciliazione tra le differenti posizioni.
Inoltre, vi sono altre 28 materie su cui il Bundestag legifera “in concorrenza” (cioè dettando norme generali, di principio), con i Länder (Diritto Civile, Ordinamento Giudiziario, Assistenza, Antitrust, navigazione ecc…).
Tutto il resto è affidato alla disciplina delle Assemblee Legislative dei singoli Länder.
Il ruolo del Consiglio Federale, dunque, è, essenzialmente, di contrappeso alla Dieta Federale.
Entrambe le Camere rivestono, poi, un ruolo decisivo nel procedimento di revisione costituzionale4, il quale necessita dell’assenso dei 2/3 dei voti dei membri del Bundestag e 2/3 dei voti del Bundesrat.
Ma la caratteristica principale del Modello Tedesco, non è tanto la struttura federale quanto il sistema parlamentare “razionalizzato) per mezzo della Figura del “Cancelliere5“.
L’art.63 della Legge Fondamentale illustra il meccanismo dell’investitura parlamentare del Cancelliere, il quale “…viene eletto senza dibattito dal Bundestag su proposta del Presidente Federale6. Risulta eletto chi ottiene la maggioranza dei voti dei membri della Dieta Federale.
Se il candidato proposto dal Presidente federale non viene eletto, il Bundestag può eleggere un Cancelliere di propria scelta.
In ogni caso, se nessuno ottiene la maggioranza dei voti, il Capo dello Stato deve, entro pochi giorni, sciogliere il Bundestag7 ed indire nuove elezioni.
Altro cardine del sistema è la cosiddetta “sfiducia costruttiva” (art.67): se la “Camera bassa” (Bundestag) vuole “licenziare” il Cancelliere, può farlo solo se, contemporaneamente, elegge il suo successore, a maggioranza dei membri dello stesso.
In pratica, la crisi di governo si risolve nel momento stesso in cui si apre, altrimenti tutto resta come prima. Ulteriore “elemento forte” è che il Cancelliere non solo ha la possibilità di scegliere, ma anche di revocare i propri Ministri, perché la fiducia gli è concessa “ad personam”, e non al governo nel suo insieme.
Il Cancellierato ha dimostrato di essere una forma di governo che, in 47 anni di applicazione, ha permesso alla Germania di ricostruirsi dopo la guerra, di affermarsi come la prima potenza industriale dell’Europa e di superare indenne anche il trauma della riunificazione.
Ma il popolo tedesco è molto diverso, per indole e mentalità da quello italiano, in Germania i Partiti politici sono al massimo tre8, e la forte struttura federale9 dello Stato, assicura efficienza e pronta reattività delle strutture pubbliche, verso i problemi della Società.
Adottare la sola forma di governo, avulsa dal proprio contesto statuale, potrebbe non assicurare quella stabilità di governo e quella utilità nell’azione amministrativa, così desiderate nel nostro Paese.
Alberto Monari
[1] In più di 48 anni di vigenza della Costituzione Repubblicana, la nostra classe politico/parlamentare non è mai riuscita a modificarla “sostanzialmente” (con le apposite procedure dell’art.138 della stessa). Per usare una metafora calcistica, è difficile pensare che le “squadre in campo” (cioè i vari gruppi politici del Parlamento eletto) possano interrompere la “partita in corso” (cioè la “normale attività politica”), per decidere di cambiare le regole del gioco. Sarebbe necessario diminuire il numero dei parlamentari, stabilire che una Camera abbia compiti diversi dall’altra (per superare quel bicameralismo perfetto che rende la legislazione lenta, farraginosa e troppo legata a compromessi), e soprattutto spogliare di poteri e funzioni lo Stato Centrale per attribuirle a Regioni e Comuni. Per questo non è priva di logica la proposta, avanzata da alcune forze politiche, di eleggere una Assemblea Costituente, con sistema rigidamente proporzionale. Quest’organo sarebbe “estraneo” al gioco politico e quindi libero di riscrivere in piena autonomia e nel solo interesse del Paese, quelle parti della Costituzione più bisognose di ammodernamento. Inoltre si potrebbe prevedere che i membri della Costituente non possano, per un certo termine dopo lo scioglimento dell’Assemblea, far parte del Parlamento o assumere incarichi di governo, per garantire ulteriormente l’indipendenza dei loro atti.
[2] Il Paese fu suddiviso dopo la seconda Guerra Mondiale in due Stati: la Repubblica Federale Tedesca (occupata dagli alleati USA, Gran Bretagna e Francia) e la Repubblica Democratica Tedesca (occupata dall’URSS). Il 23/05/1949 fu promulgata la GRUNDGESETZ, cioè la “legge fondamentale” della Repubblica Federale, che non assunse la denominazione di Costituzione perché un nuovo testo avrebbe dovuto essere elaborato al momento della definitiva riunificazione. In realtà, al momento della firma del Trattato di unificazione (31/08/1990) la Grundgesetz è stata semplicemente estesa anche ai 5 länder della ex RDT (che si è automaticamente estinta come soggetto di Diritto Internazionale).
[3] Art.38 Grundgesetz, anche qui è ribadito il divieto di “vincolo di mandato”, presente nella Costituzione Italiana all’art.67, secondo cui i deputati e senatori rappresentano l’intera nazione e non solo i cittadini che direttamente li hanno eletti, dai quali sono del tutto svincolati e indipendenti.
[4] Che la volontà dei singoli Land sia necessaria (attraverso il voto del Bundesrat), per La procedura di revisione costituzionale, è una tipica caratteristica dei sistemi federali. In questo modo, la distribuzione dei poteri tra Stato federale ed entità federate (prevista dalla Grundgesetz) non può essere modificata se non con l’accordo delle due entità. In Italia, invece, unicamente il Parlamento Nazionale può, modificando l’art.117 della Costituzione, mutare le competenze delle Regioni. Il Federalismo rimane molto lontano (Prof. A.Mattioni, Università Cattolica, Milano).
[5] BundesKanzler, è il Presidente del Collegio dei Ministri della Repubblica Federale Tedesca. L’attuale Cancelliere Federale, Helmut Kohl, governa alla guida di un esecutivo di centro-destra (democristiani e liberali) da oltre 14 anni, ininterrottamente.
[6] Il Presidente Federale è il Capo dello Stato. Viene eletto da un’Assemblea mista di deputati del Bundestag e rappresentanti popolari dei länder; resta in carica cinque anni, promulga le leggi, può sciogliere il Bundestag.
[7] Quest’organo ha una posizione preferenziale: è solo nei suoi confronti che vige il rapporto di fiducia col Cancelliere.
[8] La compattezza del sistema politico permette ai Cancellieri di governare per l’intera legislativa anche con maggioranze molto esigue (come accade attualmente).
[9] In Germania non esiste l’Amministrazione decentrata dello Stato, a differenza dell’Italia, dove Prefetto, Questore, Provveditore agli Studi, Intendenza di Finanza, Ufficio Provinciale del Tesoro etc., sono organi dello Stato decentrati a livello provinciale, in Germania tutte le funzioni, sia dello Stato Federale che delle Regioni, sono esercitate dagli organi dei Länder.
