nuove regole e vecchie paure
«Non possiamo permettere che fondi non europei siano gestiti in modo opaco
o usati per attuare una strategia geo-politica»
(José Manuel Barroso, 25 febbraio 2008)
Balzati all’onore delle cronache durante le settimane di crisi, i Fondi Sovrani di Investimento – FSI (o più semplicemente, “fondi sovrani”, o Sovereign Wealth Funds – SWF) sono ora tornati a svolgere il loro silente compito di garanzia delle ingenti ricchezze che rappresentano in maniera meno appariscente ma ugualmente importante per le economie globali: ma cosa sono questi fondi sovrani?
Si tratta di strumenti di investimento aventi uno scopo determinato, appartenenti a pubbliche autorità (governi centrali o amministrazioni locali) di alcuni stati (ed ecco perché l’aggettivo “sovrani”) al fine di rendere più efficiente la gestione macroeconomica delle proprie dotazioni finanziarie derivanti da avanzi fiscali, riserve monetarie in valute estere, operazioni di privatizzazione o cessione di materie prime.
I fondi sovrani oggi esistenti hanno diverse forme giuridiche e istituzionali e costituiscono un insieme abbastanza eterogeneo composto da fondi di stabilizzazione, fondi di risparmio, società di investimento, fondi di sviluppo, fondi pensione. Qualunque sia la loro struttura, bisogna riconoscere che i flussi di capitali gestiti da tali fondi negli ultimi anni hanno permesso la crescita e lo sviluppo del paese di origine di cui rappresentano un importante fattore di stabilità economica e un impagabile motore di promozione.
Divergenze di opinioni, invece, si riscontrano tra gli operatori internazionali per quanto riguarda il ruolo, benefico o meno, di questi soggetti nel mantenimento degli equilibri globali.
Certamente, la capacità di adottare una visione di lungo periodo per i propri investimenti, superando la ciclicità, apporta uno stabile plusvalore ai mercati finanziari in particolare nei periodi di turbolenze o di tensioni macroeconomiche.
Al contempo, però, il fatto che strumenti la cui portata si stima in difetto tra i 2.000 e i 3.000 miliardi di dollari[1] stiano entrando in partecipazioni di aziende pubbliche e private di mezzo mondo fa temere che l’influenza da loro esercitata si trasformi a breve in una nuova forma di imperialismo, anche politico.
Tra gli assertori della necessità di porre delle regole, e dei limiti, all’azione di questi investitori anomali, vi sono le istituzioni europee: già nello scorso mese di febbraio, in vista del Consiglio Europeo di marzo, la Commissione aveva adottato una raccomandazione con la quale si invitava a elaborare una sorta di codice comunitario di best practices di natura non normativa per armonizzare i rapporti tra i 27 paesi membri e i FSI stranieri. Questo al fine di prevenire l’adozione di misure nazionali difformi improntate al rigido protezionismo o alla completa apertura in un settore tanto rilevante e in un momento storico delicato quale quello che stavano attraversando i mercati finanziari.
La Commissione Europea, proprio per evitare possibili interferenze politiche straniere da parte dei fondi sovrani, indicava come caratteri prioritari e irrinunciabili la chiarezza nella loro struttura interna e la trasparenza nella gestione finanziaria. In particolare, i principi ispiratori dovevano essere quelli già applicati in sede di Fondo Monetario Internazionale (FMI)[2] per la gestione delle riserve valutarie e dall’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE)[3] per la governance delle società pubbliche: indicazione chiara della responsabilità nella gestione dei fondi; pubblicità delle scelte di investimento, delle relazioni con il proprio governo e della governance interna, delle politiche di gestione del rischio; autonomia operativa per fronteggiare il rischio di interferenze politiche; informazione periodica sugli investimenti; trasparenza sull’esercizio dei diritti proprietari; pubblicità delle regole di gestione e vigilanza del paese di origine[4]. Il presidente Barroso, comunque, affermò che, pur garantendo una parità di trattamento tra fondi sovrani stranieri e investitori europei, non era intenzione della Commissione da lui presieduta varare un impianto normativo cogente in tale materia, proprio per non scoraggiare l’impegno dei fondi nei paesi dell’Unione.
Al contempo, però, la posizione europea intendeva offrire un contributo al processo che si stava sviluppando sotto l’egida del FMI per completare le regole di OCSE e WTO[5]. Tale impianto offre già importanti margini di tutela permettendo di limitare la libertà di movimento dei capitali per ragioni prudenziali in relazione alla stabilità finanziaria, alla sicurezza pubblica (nazionale) e al pluralismo dei media: tutti “interessi legittimi” che possono e devono essere difesi dai governi nazionali[6].
Alcuni paesi titolari di importanti FSI[7] si sono allora riuniti in seno al Fondo Monetario e hanno dato vita all’International Working Group of Sovereign Wealth Funds (SWF)[8] al fine di confezionare un sistema di norme condivise per rendere trasparenti e, dunque, accettabili le operazioni finanziarie condotte sui mercati stranieri.
E proprio sulla scia delle preoccupazioni manifestate da più parti, i membri dell’SWF hanno raggiunto a settembre un accordo su 24 principi guida, chiamati Principi di Santiago[9] dalla capitale cilena dove si è svolto l’ultimo incontro per definirli, che costituiranno il codice di condotta dei fondi sovrani aderenti al gruppo. Si tratta di una regolamentazione di natura volontaristica priva di strumenti obbligatori ma, ugualmente, rappresenta un notevole passo avanti e una dimostrazione di buona volontà da parte dei FSI, anche perché riflettono le pratiche generalmente adottate e possono essere applicati da qualunque paese, a prescindere dal suo sviluppo economico.
Nello scorso mese di ottobre, da ultimo, i Principi di Santiago sono stati sottoposti al vaglio del FMI che ha dato il suo benestare al sistema delineato.
Secondo il documento approvato, gli obiettivi fondamentali dei fondi sovrani sono:
1. contribuire al mantenimento della stabilità del sistema finanziario mondiale e della libera circolazione dei capitali e degli investimenti;
2. conformarsi a tutti gli obblighi di comunicazione e informazione finanziaria in vigore nei paesi in cui si investe;
3. realizzare investimenti sulla base di considerazioni di rischio economico, finanziario e di rendimento;
4. dotarsi di strutture di governance trasparenti e sane aventi appropriati meccanismi di controllo operativo, di gestione dei rischi e di responsabilizzazione.
Per il perseguimento di queste finalità, l’accordo riconosce che il contesto legale in cui i FSI si trovano a operare «deve essere sano e promuovere il loro buon funzionamento e la realizzazione degli obiettivi loro assegnati» (principio 1), con ciò impegnando i paesi d’origine ad adottare quei provvedimenti normativi necessari alla loro attività. Importante previsione è quella contenuta nel principio 1.2 per il quale «le caratteristiche essenziali del funzionamento legale e della struttura dei Fondi sovrani, e delle relazioni tra questi Fondi e le altre entità pubbliche devono essere rese pubbliche».
Ulteriori richiami alla necessaria pubblicità e trasparenza si ritrovano nei principi 2, relativo alle finalità dei fondi; 4, per le operazioni di finanziamento e spesa; 11, che prevede la pubblicazione di un rapporto annuale da redigere in conformità alle norme contabili internazionali o nazionali riconosciute; 16, per il sistema di governance interno e i rapporti con l’autorità pubblica del paese d’origine; 18.3, inerente le politiche di investimento seguite; 22.2, per quanto riguarda la gestione del rischio di investimento.
Altre disposizioni molto importanti sono quelle che prevedono la responsabilizzazione dei fondi e di chi vi opera: il principio 6 indica che il sistema di gestione «deve essere sano e prevedere una distinzione precisa ed effettiva di ruoli e attribuzioni»; al 7 si richiama la necessità per il proprietario dei fondi di fissarne gli obiettivi, nominarne gli organi direttivi ed esercitare la supervisione; al 10 si prevede la fissazione del quadro delle responsabilità per le operazioni del fondo e al successivo principio 12 si prevede un audit di controllo a cadenza periodica annuale, in conformità con le norme nazionali e internazionali.
Per quanto riguarda i rapporti con i paesi destinatari degli investimenti, e le preoccupazioni espresse da politici ed economisti, il principio 15 riconosce che «devono effettuarsi conformemente alla regolamentazione in vigore e agli obblighi di comunicazione dell’informazione finanziaria» del paese; inoltre, per il principio 17, tale informativa deve attestare che l’azione dei fondi tende a «contribuire alla stabilità dei mercati finanziari internazionali e affermare la fiducia nel paese di accoglienza». Completano il quadro del politicamente corretto i principi 19.1 e 20, tanto ideali quanto di non facile attuazione nella reale vicenda umana: per il primo, «qualora le decisioni di investimento sono asservite ad altre considerazioni economiche e finanziarie, queste devono essere chiaramente enunciate nella politica di investimento e rese pubbliche», il secondo enuncia che «i Fondi sovrani non devono ricercare o sfruttare informazioni privilegiate o posizioni dominanti sleali dei soggetti pubblici per fare concorrenza ai privati».
Difficile comprendere come possano conciliarsi le suddette previsioni con quanto previsto dal principio 19 per il quale «le decisioni di investimento dei Fondi sovrani devono tendere a massimizzare i rendimenti finanziari corretti dei rischi, in conformità alla propria politica di investimento e sulla base di considerazioni economiche e finanziarie» qualora uno stato “sovrano” venisse in possesso di informazioni economicamente sensibili nell’ambito di proprie attività politico-diplomatiche.
Il principio 21 riconosce il diritto di proprietà del paese titolare del fondo come «un elemento fondamentale del valore della loro presa in partecipazione» e, dunque, richiama a «proteggere il valore finanziario dei propri investimenti».
L’ultimo principio, poi, prevede da parte dei FSI una «regolare procedura di revisione della messa in opera dei principi», senza tuttavia indicarne i tempi e le modalità.
Se innegabile è il progresso avutosi grazie all’adozione di questo codice volontario, critiche permangono da parte di numerosi osservatori che ne ritengono ancora insufficienti le previsioni almeno per quanto riguarda la trasparenza: si consideri, ad esempio, che non vi è ancora alcun obbligo di rendere pubbliche le dimensioni delle gestioni dei singoli fondi[10].
Da segnalare, invece, in questo scenario il fondo sovrano norvegese che, oltre alla riconosciuta correttezza che ne caratterizza la gestione, si distingue per alcune scelte etiche e responsabili che lo hanno condotto a escludere dal paniere dei propri investimenti alcune società non rispettose dell’ambiente, e questo per l’alta considerazione in cui vengono tenute le generazioni future a cui si deve poter garantire, oltre che il godimento di risorse finanziarie, gestite dal fondo, pure un mondo in cui vivere[11].
E questa sembra essere la sfida maggiore!
[1] A questo riguardo non esistono dati precisi sull’entità delle risorse dei FSI ma solo stime; le più attendibili sono rilevabili in Fondo Monetario Internazionale, Rapporto sulla stabilità finanziaria nel mondo, 2008.
[2] Cfr. www.imf.org.
[3] Cfr. www.oecd.org.
[4] Cfr. Pollio Salibeni A., Fondi sovrani: undici regole Ue per garantirne la trasparenza, in Il Sole 24 Ore, 25 febbraio 2008.
[5] Cfr. www.wto.org.
[6] Cfr. Brivio E., Codice UE per i fondi sovrani, in Il Sole 24 Ore, 26 febbraio 2008.
[7] Paesi membri sono: Australia, Azerbaijan, Bahrain, Botswana, Canada, Cile, Cina, Emirati Arabi Uniti, Guinea Equatoriale, Iran, Irlanda, Korea, Kuwait, Libia, Messico, Norvegia, Nuova Zelanda, Qatar, Russia, Singapore, Timor-Est, Stati Uniti d’America, Trinidad e Tobago; osservatori permanenti: Arabia Saudita, Oman, Vietnam, Banca Mondiale e OCSE.
[8] Cfr. www.iwg-swf.org.
[9] Cfr. http://www.iwg-swf.org/pubs/gapplist.htm.
[10] Cfr. Merli A., Fmi: fondi un po’ meno “sovrani”, in Il Sole 24 Ore, 14 ottobre 2008.
[11] Cfr. dello stesso Autore, I diritti delle generazioni future, in KultUnderground, n.151 – febbraio 2008.
