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2019
29
Apr

L’Ufficio Parlamentare di Bilancio

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Il debito pubblico americano è talmente grande
che sa badare a se stesso.
Ronald Reagan
 
La conoscenza di questo “nuovo” organo[1], istituito presso il Parlamento italiano e continuamente citato dai mass media quale “consulente critico” delle scelte di politica economica del Governo in carica, si pone in diretta continuità con il tema dell’inserimento del principio del c.d. “pareggio di bilancio” nella nostra Costituzione ad opera della Legge Costituzionale n.1 del 2012[2].
Quest’ultima norma, come “legge quadro” di rango costituzionale in tema di bilancio, nel riscrivere l’art.81 Cost.[3], inserisce nello stesso un VI comma il quale, a sua volta, impone l’emanazione da parte del Parlamento di una legge che stabilisca “Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni…”, da approvarsi “…a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera…[4].
Tale norma di “dettaglio” ha previsto anche “l’istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio[5]”.
La fretta che caratterizzava l’opera del legislatore in quegli anni tra 2011 e 2012, dovuta alla forte crisi economico finanziaria e alle dannose tensioni sui mercati internazionali che avevano coinvolto il nostro Paese, portò alla rapida approvazione della Legge 24-12-2012 n. 243Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione[6]”, con lo scopo, prevalente, di riaffermare la fiducia nella capacità di limitare la propria spesa pubblica, di cui il sistema istituzionale italiano pareva aver perso il controllo, in quel periodo della recente storia repubblicana.
L’art.16 della citata legge, in effetti, istituisce quell’“Organismo indipendente”, battezzato più sinteticamente “Ufficio Parlamentare di Bilancio”, tipico esempio di Autorità amministrativa indipendente, la cui creazione nel nostro, come in altri ordinamenti, non è derivata da un disegno prestabilito, né è stata guidata da una logica istituzionale complessiva[7]. Determinante, piuttosto, è stata la spinta dell’ordinamento comunitario nell’istituzione delle autorità di maggior rilievo[8]. La nascita dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio è, infatti, riconducibile alla direttiva 2011/85/UE attraverso la quale gli Stati membri sono stati invitati a introdurre, nei rispettivi ordinamenti, un organismo indipendente con compiti di vigilanza sulla finanza pubblica[9]. Successivamente il “Patto di bilancio europeo” (traduzione letterale dell'anglicismo “fiscal compact”), accordo approvato con un apposito trattato internazionale il 2 marzo 2012 da 25 dei 28 stati membri dell'Unione europea[10], ha stabilito una serie di regole (c.d. “regole d’oro”) sull’equilibrio di bilancio, vincolanti per i Paesi aderenti, tra le quali sottolineiamo le più rilevanti dal punto di vista esaminato in questa sede: l'obbligo, per i Paesi con un debito pubblico superiore al 60% del PIL, di ridurlo, ogni anno, di un ventesimo dell'eccedenza[11]; l'obbligo per ogni stato di garantire correzioni automatiche, con scadenze determinate, quando non sia in grado di raggiungere altrimenti gli obiettivi di bilancio concordati[12]; l'impegno a inserire le nuove regole (sul “tendenziale” pareggio di bilancio) in norme di tipo costituzionale o comunque nella legislazione nazionale; l'obbligo di mantenere il deficit (il debito nel singolo anno finanziario) pubblico sempre al di sotto del 3% del PIL[13]; quello che la classe politica italiana, e parte dell’opinione pubblica, spesso, male informata, si ostina a non capire è il principio, cardine nell’impostazione liberale della struttura comunitaria dell’Unione e dell’Eurosistema, per cui il “debito pubblico” è un elemento negativo per l’economia dello Stato e la vita dei cittadini, fattore di debolezza e potenziale strumento di pressione (ricatto?) da parte di investitori internazionali (istituzioni di diritto pubblico e/o enti finanziari privati[14]), i quali, detenendo gran parte dei titoli di debito emessi dall’Italia, possono agire periodicamente al fine di aumentare speculativamente i tassi d’interesse da pagarsi da parte del debitore e di conseguenza i loro ricavi; si amplifica, così, il meccanismo perverso di un debito che aumenta costantemente anche a causa dei maggiori costi del debito stesso[15].
Questa è la spiegazione essenziale, con la semplicità tipica del giurista pragmatico, di uno dei fenomeni più rischiosi (e ricorrenti, es. crisi dello “spread”), che un alto debito pubblico può provocare all’equilibrio economico finanziario di una nazione: l’articolato complesso di norme contenuto nella citata L.243/2012 è finalizzato, appunto, a far si che tutte le “amministrazioni pubbliche” del Paese concorrano “…ad assicurare l’equilibrio dei bilanci ai sensi dell’articolo 97, I comma, della Costituzione.[16] (art.3 L.243/12 “Principio dell’equilibrio dei bilanci”). A ben vedere, la legge e i numerosi rimandi alla Costituzione riformata, contengono molte affermazioni di principio e programmatiche sul tema dei “bilanci in ordine” e della sostenibilità del debito, con richiami alla necessità di garantire riduzioni di spesa in caso di superamento dei valori di riferimento del rapporto debito/PIL; tuttavia proprio qui, a parere di chi scrive, sta anche il principale limite di queste norme che rimettono, di fatto, la realizzazione concreta degli aggiustamenti di Bilancio, a decisioni di organi politici dello Stato, non sempre disposti ad assumersene poi la responsabilità di fronte all’opinione pubblica.
L’Ufficio Parlamentare di Bilancio costituisce probabilmente, lo strumento più “concreto” per svolgere un’efficace funzione di vigilanza sulla finanza pubblica, anche in funzione della sua posizione di indipendenza e autorevolezza, oramai unanimemente riconosciuta.
E’ stato costituito nel 2014, esercizio finanziario a partire dal quale ha trovato applicazione il nuovo art.81 Cost.[17], è composto da un Consiglio di tre membri, di cui uno con funzioni di Presidente, nominati con decreto adottato d'intesa dai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati[18].
Le funzioni dell’Ufficio sono indicate all’art.18 L.243/2012; anche attraverso l'elaborazione di proprie stime può effettuare analisi, verifiche e valutazioni in merito a: le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica[19]; l'impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di maggiore rilievo; gli andamenti di finanza pubblica (anche per ogni settore specifico di spesa) e l'osservanza delle regole di bilancio; la sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo; l'attivazione e l'utilizzo del meccanismo correttivo di cui all'articolo 8 e gli scostamenti dagli obiettivi derivanti dal verificarsi degli eventi eccezionali di cui all'articolo 6 L.243/2012.
Quest’ultimo punto merita di essere spiegato sia pur in sintesi: l’art.8 della L.243/12 prevede che il Governo, dopo aver verificato nei “propri documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, in base ai dati di consuntivo” (cioè al termine di un esercizio finanziario), di fronte ad uno “scostamento negativo del saldo di bilancio” (presenza di spesa a debito oltre i limiti imposti dalla UE), deve “evidenziarne l’entità e le cause” e indicare le misure concrete per correggere il disavanzo. L’art.6 della stessa legge prevede, invece, che in presenza di “eventi eccezionali” (periodi di grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera Unione Europea o eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.), il Governo possa chiedere al Parlamento di deliberare uno “scostamento” (temporaneo) dagli obiettivi di diminuzione del debito, programmati a livello comunitario. Dunque è previsto un ruolo fattivo dell’UPB, laddove l’organo possa chiedere al Governo di attivare il meccanismo correttivo in caso rilevi la presenza di debiti non adeguatamente coperti, oppure esprimere la propria posizione circa l’esistenza di quegli “eventi eccezionali” che giustificano l’aumento del debito pubblico[20].
In Italia, nei suoi primi 150 anni di storia, il pareggio di bilancio è stato raggiunto solo tre volte: nel 1876, con Marco Minghetti e la Destra Storica, nel corso del triennio 1893-1896, con Sidney Sonnino alla guida del Ministero delle Finanze e del Tesoro, e infine nel 1925, con Alberto de Stefani nella prima fase economica fascista di stampo liberista. Dunque solo per (buona) volontà e decisione politica, anche perché nessuna conseguenza o sanzione è mai stata prevista a livello amministrativo o giudiziario in reazione a consuntivi negativi.
L’ordinamento italiano si è quindi dotato di un organismo indipendente a cui, fonti costituzionali e (leggi) rinforzate, affidano la valutazione degli sforamenti dalla disciplina di bilancio europea e degli “eventi eccezionali” che possano giustificarli. Si tratta quindi di funzioni strumentali alle decisioni del Parlamento, operanti su un piano distinto da quello (successivo) degli organi di controllo e giurisdizionali (Corte dei conti e Corte costituzionale), in quanto espressamente rivolte a valutare l’attendibilità delle proposte economiche del Governo per consentire una decisione parlamentare più consapevole, con l’obiettivo non solo di controllare il debito ma anche di farlo diminuire a vantaggio di tutta la collettività[21].
Per concludere, la storia insegna che un sistema economico-sociale, funzionante solo grazie all’accumulo di debito, tendenzialmente infinito, raggiunge, prima o poi, un “punto di non ritorno” in cui la capacità di creare ricchezza o scompare o non è più sufficiente a sostenere il debito stesso: il collasso (anche solo temporaneo) risulta inevitabile.
I cittadini/risparmiatori hanno diritto di sapere che cosa stanno rischiando.
 
Tutti vogliono vivere a spese dello Stato,
ignorando che è lo Stato che vive a spese di tutti
Federico Bastiat
 

[1] Nell’immagine: Roma via del Seminario, Palazzo San Macuto, sede dell’UPB. 

[2] Vedi Kultunderground n.203-GIUGNO 2012: “Art.81: ma è proprio pareggio?” di Alberto Monari, rubrica Diritto. 

[3] Costituzione - Parte II - Ordinamento della repubblica - Titolo I - Il parlamento-SEZIONE II.- La formazione delle leggi. 

[4] La dottrina definisce questo tipo di norma una “legge rinforzata”, non proprio una legge di rango costituzionale (approvata secondo la procedura complessa dell’art.138 della Carta Fondamentale), ma almeno “politicamente” più autorevole rispetto a una norma ordinaria approvata a maggioranza “semplice”, cioè a maggioranza dei membri presenti alla votazione. 

[5] Art.5, I comma, lettera f), L.Cost. n.1/2012. 

[6] Pubblicata nella Gazz. Uff. 15 gennaio 2013, n. 12. 

[7] All’esperienza delle independent regulatory agencies, che negli Stati Uniti d’America ha una tradizione più che secolare, si sono ispirate le assai più recenti esperienze europee, a partire da quella francese. 

[8] Non solo l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), istituita con l. 10.10.1990, n. 287, ma anche il Garante per la protezione dei dati personali (l. 31.12.1996, n. 675, cd. legge sulla privacy nella sua versione originale) e le Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, ovvero l’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas (AEEG – l. 11.11.1995, n. 481) e l’Autorità per le Garanzie nelle COMunicazioni (AGCOM – l. 31.7.1997, n. 249: l’Autorità è subentrata nei procedimenti e nei rapporti facenti capo al Garante per l’editoria), costituiscono applicazione di principi e direttive comunitari. 

[9] Ylenia Guerra, Alcuni spunti di riflessione sull’ufficio parlamentare di bilancio, in Forum di Quaderni Costituzionali, 3 maggio 2016. 

[10]Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione economica e monetaria”, entrato in vigore il 1º gennaio 2013, alla ratifica dei primi 12 Paesi membri. Non è stato sottoscritto da Regno Unito, Croazia e Repubblica Ceca. V. Kultunderground n.200-MARZO 2012: “Il Trattato sulla stabilità economica” di Davide Caocci, rubrica Diritto. 

[11] Come l’Italia, la cui percentuale di debito complessivo accumulata rispetto alla ricchezza prodotta ogni anno (PIL), si attesterà nel 2019 oltre il 132%. E da questo la necessità di approvare manovre di correzione dei conti pubblici e di diminuzione del debito complessivo di alcune decine di miliardi di euro nei prossimi anni… 

[12] Da qui la previsione in Italia, rinnovata per ogni esercizio annuale, nella legge di bilancio di c.d. “clausole di salvaguardia”, che comportano, nell’anno successivo, l’aumento automatico della percentuale di Imposte (I.V.A.) nel caso in cui nell’esercizio finanziario di riferimento non si ottengano quelle diminuzioni di spesa e debito imposte dalle regole comuni. 

[13] In caso contrario scatteranno sanzioni semi-automatiche come multe dirette nei confronti del Governo inadempiente, o blocco dei fondi comunitari e impossibilità di implementare programmi di sviluppo economico dell’Unione. 

[14] “…Si pensi per esempio ai titoli di Stato: circa il 30% del nostro debito pubblico è in mani estere. Di questo 30% … quasi un terzo è nelle mani di istituti finanziari francesi. Questo fa di loro - … - i maggiori detentori di debito pubblico italiano all’estero…” Cfr. “Debito italiano, banche francesi i più importanti creditori esteri” di Morya Longo, Il Sole24Ore, Finanza&Mercati, 10 febbraio 2019. 

[15] Il debito pubblico, in economia, è il debito dello Stato nei confronti di altri soggetti economici nazionali o esteri - quali individui, imprese, banche o Stati esteri - che hanno sottoscritto un credito allo Stato nell'acquisizione di obbligazioni o titoli di stato (in Italia BOT, BTP, CCT, CTZ e altri) destinati a coprire il fabbisogno monetario di cassa statale, ovvero l'eventuale deficit pubblico cumulato nel bilancio dello Stato, e la copertura degli interessi. 

[16] Costituzione - Parte II - Ordinamento della repubblica - Titolo III - Il governo - Sezione II - La pubblica amministrazione
Art.97: “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.” 
 
[17] Art. 6, L. Cost. n1/2012
1. Le disposizioni di cui alla presente legge costituzionale si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014.”
 
[18] Il Presidente e i consiglieri rimangono in carica per 6 anni. I membri del Consiglio sono scelti tra persone di riconosciuta indipendenza e comprovata competenza ed esperienza in materia di economia e di finanza pubblica a livello nazionale e internazionale. Art.16, comma 2 e 3 L.243/2012.
Le nomine risalgono all’aprile del 2014, il primo presidente è Giuseppe Pisauro, assieme ai consiglieri Chiara Goretti e Alberto Zanardi. 

[19] Per l'esercizio delle funzioni, l'Ufficio corrisponde con tutte le amministrazioni pubbliche, con gli enti di diritto pubblico e con gli enti partecipati da soggetti pubblici e richiede ad essi, oltre alla comunicazione di dati e informazioni, ogni forma di collaborazione ritenuta utile per l'adempimento dei suoi compiti istituzionali; le amministrazioni e gli enti assicurano all'Ufficio l'accesso a tutte le banche di dati in materia di economia o di finanza pubblica da loro costituite o alimentate. Art.18 VI, VII comma L.243/2012.

[20] L'Ufficio predispone analisi e rapporti anche su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica. Il Presidente, se richiesto, svolge audizioni presso le Commissioni parlamentari di cui al primo periodo. Art.18 comma 2. L.243/2012. 

[21] Cfr. www.lacostituzione.info “Il controllo dei conti pubblici e gli organi indipendenti” di Guido Rivosecchi, 8 ottobre 2018.

 
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:: Alberto Monari
Alberto Monari, (Carpi –Modena- 28 giugno 1971), si è laureato in Giurisprudenza all'Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, e si è specializzato poi in Diritto, Economia e Politica delle Comunità Europee presso il Collegio Europeo di Parma. Ha lavorato per associazioni di categoria, enti pubblici, aziende private e studi di consulenza sia in Italia che all'estero, sempre nel settore delle politiche e del diritto comunitario. Dal 2005 è Funzionario Ufficiale Giudiziario presso il Tribunale di Piacenza.
E' appassionato di Storia, Politica, Arte antica e Internet. Collabora con Kult fin dal 3° numero (dicembre 1994).
MAIL: diritto@kultunderground.org
 
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